IV SA/Wa 134/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz B. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. B.K., uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. zwróciła się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska 0 uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ew. [...] (po podziale [...] , [...]) przy ul. [...] w miejscowości W. , gm. W. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska celem prawidłowej jego kwalifikacji i rozpoznanie go we właściwym trybie, pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. wezwał B.K. o sprecyzowanie złożonego wniosku w zakresie określenia przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, którego żądanie to dotyczy. W odpowiedzi na ww. pismo wnioskodawczyni wskazała, iż złożony wniosek został złożony w trybie art. 145 § 1, art. 154 oraz art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. w związku z wnioskiem B.K. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. B.K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 149 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.K. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. dotyczącego odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo- mieszkalnego na działce nr ew. [...] (po podziale [...],[...]) przy ul. [...] w miejscowości W., gm. W., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż przedmiotem ponownego rozpatrzenia sprawy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest zbadanie pod względem legalności jak i celowości postanowienia organu i! instancji z dnia [...] lipca 2011 r. dotyczącego odmówienia wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r., w tybie art. 145 k.p.a. Dyrektor Ochrony Środowiska po ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa stwierdził, iż ocena sprawy dokonana przez organ rozpatrujący wniosek B.K. z dnia [...] marca 2011 r. dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r., jest co do istoty taka sama jak ocena zawarta w niniejszym postępowaniu objętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie wniosek B.K. w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. dotyczy rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na uzgodnienia dokonane na podstawie z art. 53 ust. 4 ww. ustawy stronom postępowania nie będącym inwestorem (tj. osobą która nie złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) nie przysługuje prawo wzruszenia postanowień uzgodnieniowych w trybie zwyczajnym. Jednocześnie ustawodawca nie określił czy strony nie będące inwestorem zachowują legitymację do wzruszenia ostatecznych postanowień w trybach nadzwyczajnych. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy przyjąć, iż strony nie będące inwestorami utraciły legitymację do wzruszenia decyzji ostatecznych w tych trybach nadzwyczajnych. Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do absurdalnych z punktu widzenia społecznego konsekwencji. Z jednej strony wyłączona byłaby możliwość wniesienia zażalenia (a więc tryb zwyczajny wzruszania postanowienia), z drugiej strony - dopuszczalne byłoby wzruszenie ostatecznego postanowienia (zastosowanie trybu nadzwyczajnego). Jednocześnie organ zauważył, iż skoro strony postępowania nie będące inwestorami, w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały wyłączone z możliwości wniesienia odwołania w trybie zwykłym to przyjęcie, że strona nie będąca inwestorem postępowania ma prawo do wszczynania trybów nadzwyczajnych (gdy stosownie do art. 126 k.p.a. tryby te mają zastosowanie jedynie do postanowień, na które przysługuje zażalenie) przeczyłoby zasadom wykładni systemowej zgodnie, z którą nie należy interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami. Uwzględniając fakt, że strony nie będące inwestorami w postępowaniu współdziałającym utraciły również prawo do wzruszenia postanowień ostatecznych w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., (w tym trybie art. 145), badanie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 oraz art. 145a k.p.a. dot. wznowienia postępowania administracyjnego i wznowienie postępowania stanowiącego podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) było pozbawione legitymacji prawnej. Organ wskazał, iż na dzień rozpatrywania wniosku z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym Generalnego Dyrektora Ochrony z dnia [...] marca 2011 r. B.K. była jedną ze stron postępowania nie będącą inwestorem. Z wniosku wprost wynika to, iż B.K. działała we własnym imieniu (nie składała go w imieniu inwestora). W toku niniejszego postępowania tj. na etapie drugiej instancji, organ administracyjny nie może dokonywać zmiany podmiotu składającego wniosek w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym (tj. na S.K.). Gdyby strona wnosząca wniosek w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym wskazałaby, że jest pełnomocnikiem inwestora, wówczas organ administracyjny działając zgodnie z zasadami k.p.a. zobowiązany byłby wezwać do przedstawienia pełnomocnictwa. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. B.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż organ błędnie przyjął, iż inwestorem w niniejszej sprawie jest wyłącznie S.K., albowiem on podpisał wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Podkreśliła, iż są inwestorami wspólnie z mężem i tak była traktowana przez organy administracji w tym również przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w trakcie prowadzonego postępowania uzgodnieniowego. W ocenie skarżącej przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w ten sposób, iż zażalenie przysługuje inwestorowi, a nie osobie która złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga B.K. zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy własne postanowienie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem odmawiającym uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ew. [...] (po podziale [...],[...]) przy ul. [...] w miejscowości W., gm. W., z uwagi na brak legitymacji po stronie skarżącej B.K. Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznając niniejszą sprawę błędnie uznał, iż w świetle art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - inwestorem jest wyłącznie osoba która złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z powołanym przepisem na uzgodnienia dokonane na podstawie art. 53 ust. 4 ww. ustawy stronom postępowania nie będącym inwestorem nie przysługuje prawo wzruszenia postanowień uzgodnieniowych w trybie zwyczajnym W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z przywołaną interpretacją wskazanego przepisu. Ustawodawca odwołując się do pojęcia inwestor nie określił, iż chodzi wyłącznie o osobę, która podpisała wniosek o wydanie warunków zabudowy, choć niewątpliwie w wielu przypadkach tak właśnie będzie. Przyjąć należy, iż celem nowelizacji art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było przyspieszenie procesu inwestycyjnego, który z uwagi na przysługujące wszystkim stronom prawo kwestionowania nie tylko decyzji o warunkach zabudowy, ale również postanowień uzgodnieniowych ulegał znacznemu przedłużeniu. Obecnie zasadność dokonanych uzgodnień przez inne strony poza inwestorem może być kwestionowana dopiero na etapie zaskarżania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy podpisał wyłącznie S.K., jednakże z akt administracyjnych wynika, że inwestorem budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ew. [...] (po podziale [...],[...]) przy ul. [...] w miejscowości W., gm. W., jest nie tylko S.K., ale również jego żona B.K., współwłaścicielka przedmiotowych działek. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, iż skarżąca jako inwestor czynnie uczestniczyła w prowadzonych postępowaniach administracyjnych zmierzających do uzyskania warunków zabudowy i tak też była traktowana przez organy administracji publicznej w tym również przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który rozpoznawał zażalenia S. i B. K. W tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na fakt, iż B.K. nie podpisała wniosku o wydanie warunków zabudowy lecz niewątpliwie jest iwestorem, nie znajduje uzasadnienia w świetle treści art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego organ zobowiązany będzie do ponownej oceny wniosku B.K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo- mieszkalnego na działce nr ew. [...] (po podziale [...],[...]) przy ul. [...] w miejscowości W., gm. W. A w przypadku stwierdzenia, iż zachowane zostały wymogi formalne do wszczęcia postępowania, dokona merytorycznej oceny tego wniosku. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.