II SA/Łd 489/12

Dnia 8 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło decyzję Burmistrza O. z dnia [...], nr [...], ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla budynku gospodarczego, na terenie działek o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych przy ulicy A 59 w O. W toku postępowania ustalono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na K. K. i A. K. obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla budynku zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia. W związku z powyższym K. K. i A. K. wnioskiem z dnia 27 września 2010r. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla ww. budynku gospodarczego. o wymiarach 5,50m x 18,63m zrealizowanego bez wymaganego zezwolenia na terenie działek o nr ewidencyjnym. [...] i [...], w obrębie [...] w O. W uzupełnieniu wniosku inwestorzy wskazali, że budynek objęty postępowaniem usytuowany jest wzdłuż zachodniej granicy działki w odległości ok. 37m od krawędzi ulicy. W toku postępowania przed organem I instancji uczestniczki T. M. i M. Ż. zażądały dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadków, jednakże pomimo wezwania organu nie wskazały, na jaką okoliczność dowód ma być przeprowadzony oraz że będzie miał istotne znaczenie w sprawie. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] znak: [...] odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, na które skarżące wniosły zażalenie. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla budynku gospodarczego zlokalizowanego na wyżej oznaczonym terenie uznając, że spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., nr 80, poz. 717 ze zm., powoływana także jako ustawa). Organ I instancji stwierdził, iż z przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U., nr 164, poz. 1588 ze zm., powoływane dalej jako rozporządzenie.) analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika, że na wszystkich działkach w obszarze analizy, w tym na działkach graniczących z działką objętą wnioskiem, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z budynkami gospodarczym, co pozwala na określenie wymagań co do zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Od decyzji organ I instancji z dnia [...], nr [...] odwołały się T. M. i M. Ż. kwestionując udział K. K. w niniejszym postępowaniu, a także uznały, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz ustalenie warunków zabudowy związane ze zmianą sposobu użytkowania budynków znajdujących się na działkach o nr [...] i [...] powinny być objęte jednym postępowaniem. Ponadto skarżące zażądały udostępnienia im składanych przez A. K. wycen wybudowanych obiektów na wskazanym terenie, a także podniosły, iż wybudowane budynki były budynkami przemysłowymi, a nie gospodarczymi. Zarzuciły również, że dawniej działki o nr [...] i [...] nie były przy ulicy A i w ich sąsiedztwie, natomiast na mapie załączonej do akt brak jest nr ewidencyjnego drogi – ulicy A, nadto numer tej drogi wykazany w aktach sprawy jest nieprawidłowy. Poza tym skarżące zakwestionowały prawidłowość ustaleń wynikających z analizy. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań organ II instancji wymienioną na wstępie decyzją uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium wyjaśniło, że przedmiot postępowania i zakres rozstrzygnięcia wyznacza treść żądania zawartego we wniosku, wszczynającego postępowanie administracyjne. Organ administracji publicznej nie ma uprawnień, aby zmieniać przedmiot postępowania wszczętego na wniosek. Jak wynika z wniosku z dnia 27 września 2010r., przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego o wymiarach 5,50m x 18,63m zrealizowanego bez wymaganego zezwolenia na terenie działek o nr [...] i [...], w obrębie [...], w O. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja nie może jednocześnie obejmować zmiany sposobu użytkowania tego budynku, bowiem w pierwszej kolejności należy dokonać legalizacji budynku, a dopiero potem można rozważać kwestię zmiany jego przeznaczenia. Zatem wbrew stanowisku skarżących organ I instancji nie mógł rozstrzygnąć jedną decyzją sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego oraz sprawy w przedmiocie zmiany przeznaczenia tego budynku. Następnie organ II instancji wyjaśnił, iż okoliczność toczących się uprzednio postępowań i zamierzeń inwestorów, co do przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, dla niniejszego postępowania nie ma żadnego znaczenia. To inwestor decyduje o tym, co zamierza zrealizować na wskazanym terenie, a organ ma za zadanie określić czy takie zamierzenie odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ponadto stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Przepis ten stanowi zatem możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nieograniczonej liczby wnioskodawców, a wnioskodawca który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku będzie inna inwestycja. W ocenie organu odwoławczego nieistotna dla niniejszej sprawy była również okoliczność, że inwestor przedstawiał wyceny obiektów wybudowanych na tym terenie, a tym bardziej załączenie tych wycen do akt sprawy. Nie miała również znaczenia okoliczność, że K. K. nie składała poprzednich wniosków o ustalenie warunków zabudowy. W odniesieniu do zarzutów dotyczących załączonej do akt mapy Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy inwestor dołączył do wniosku mapę sytuacyjno – wysokościową przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującą teren objęty wnioskiem, wydaną przez Starostwo Powiatowe w O. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w dniu 5 listopada 2010r.. Mapa ta wskazywała numery ewidencyjne działek oraz numery porządkowe nieruchomości. Następnie organ II instancji powołując się na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geologiczne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) wyjaśnił, iż podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dalej organ odwoławczy wskazał, że dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości, bowiem decyzja w tym przedmiocie nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co podkreśla art. 63 ust. 2 ustawy. Przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób. Jednakże decyzja z mocy art. 54 pkt 2 lit. d, w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Owe wymagania organ pierwszej instancji określił w pkt 2.5 skarżonej decyzji, a z mocy art. 55, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wiążą one organ właściwy w sprawie pozwolenia budowlanego. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż pomimo chybionych zarzutów zaskarżona decyzja nie może się wszak ostać z innych względów. Powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 3 rozporządzenia, określającego jednocześnie konieczne cechy zabudowy podlegające ustaleniu w decyzji o warunkach zabudowy, jak i zasady ustalania tych cech, które są wymienione w § 4 – 8 rozporządzenia Kolegium wyjaśniło, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie ma w istocie luzu decyzyjnego w ustaleniu wspomnianych cech. Mając powyższe na uwadze organ II instancji zgodził się, że budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...] i [...] spełnia zasadę kontynuacji funkcji terenów w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże w ocenie Kolegium analiza zagospodarowania terenu jest przeprowadzona i przedstawiona w sposób wadliwy, bowiem organ I instancji nie uzasadnił granic obszaru analizowanego, a także przeprowadzona analiza nie przedstawia cech zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia, na podstawie której ustala się cechy nowej zabudowy, a mianowicie wskaźnika powierzchni zabudowy poszczególnych działek, szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków gospodarczych oraz geometrii dachów (§ 8 rozporządzenia). Organ odwoławczy zaznaczył, iż dla działki objętej wnioskiem należy przedstawić wskaźnik dla zabudowy zarówno z pominięciem obiektu objętego postępowaniem jak i dla tego obiektu. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium podkreśliło, że zarówno z części tekstowej, jak i graficznej analizy, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno – urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Część pisemna analizy powinna tworzyć spójną całość z jej częścią graficzną, zaś warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji powinny wynikać z załączonej analizy. Natomiast ustalone przez organ I instancji cechy zabudowy nie znajdują uzasadnienia w świetle § 5 – 8 rozporządzenia. Dotyczy to wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Organ nie wskazał, na podstawie której z zasad określonych w tych przepisach ustalił cechy dla projektowanej zabudowy. Natomiast w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia organu I instancji w przedmiocie dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, organ odwoławczy wyjaśnił, iż odniósł się do niego w postanowieniu z dnia [...] znak: [...] podnosząc jednocześnie, że niedopuszczenie przez organ pierwszej instancji dowodów z zeznań świadków wskazanych przez skarżące było zasadne, jako że nie wykazały one okoliczności mających znaczenie w sprawie i będących przedmiotem zeznań świadków. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniosła T. M., która w uzasadnieniu skargi powoływała się przede wszystkim na wadliwość doręczenia jej decyzji organu odwoławczego, a także kwestionowała prawidłowość załączonych do decyzji o warunkach zabudowy załączników graficznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, zatem obowiązkiem Sądu jest przede wszystkim zbadanie, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Aktualne brzmienie powołanego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji wcale nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W związku z powyższym treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2010r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 655/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy przez organ I instancji nie pozwala na rozstrzygnięcie jej co do istoty przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy – rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać zatem, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w związku z tym w oparciu o analizę urbanistyczno – architektoniczną. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. W związku z tym jeżeli braki analizy, czy jej nieścisłości powodują, że rozstrzygnięcie sprawy co do istoty jest niemożliwe, wówczas uzasadnione jest stanowisko, iż postępowanie wyjaśniające wymaga ponownego przeprowadzenia co najmniej w znacznej części, więc uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie przez organ odwoławczy (w całości lub w znacznej części) i wydanie decyzji reformacyjnej, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji. W przedmiotowej sprawie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż analiza urbanistyczno – architektoniczna ma liczne wady i nie powinna stanowić podstawy do wydania przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stwierdzić przede wszystkim należy, iż jak słusznie zauważyło Kolegium nie wiadomo, w jaki sposób został wyznaczony obszar będący przedmiotem analizy urbanistycznej. Zgodnie bowiem z powołanym już § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Co prawda z mapy załączonej do analizy wynika, iż trzykrotna szerokość frontu działki wyznacza granicę obszaru analizowanego, nie wiadomo jednak ile front działki wynosi i czy w związku z tym została zachowana minimalna odległość 50 metrów. Następnie wskazać należy, iż analiza nie wskazuje w jaki sposób zamierzenie inwestycyjne gwarantuje kontynuację cech i wskaźników zabudowy istniejącej w obszarze, przez które w szczególności należy rozumieć gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Z analizy urbanistycznej wynika, iż "w sąsiedztwie wskaźnik intensywności zabudowy zasadniczo mieści się w przedziale od 20% do 45%. Jest to stosunek intensywności powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni, na której zabudowa występuje. Jednakże ze względu na duże zróżnicowanie analizowanej wielkości, a także biorąc pod uwagę już istniejącą zabudowę na terenie inwestycji, odstępuje się od wyznaczenia wspomnianego wskaźnika na podstawie średniej w obszarze analizowanym. Dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem ustala się wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 38% w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, która to wielkość nie zdominuje istniejącej zabudowy, a jednocześnie jest adekwatna do rodzaju i skali tej inwestycji". Z powyższego zapisu nie wynika jednak, jaki jest wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach będących terenem inwestycji. Zarówno na mapie będącej załącznikiem do decyzji, jak i mapie będącej załącznikiem do analizy urbanistycznej, a także na mapie załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest zaznaczony budynek, którego postępowanie dotyczy. Co prawda tylko jeden z budynków jest usytuowany zarówno na działce o nr [...] jak i działce o nr [...], to jednak ta okoliczność nie zwalnia inwestora oraz organu administracji od dokładnego wskazania przedmiotu postępowania. Przypomnieć bowiem należy, iż ustalenie warunków zabudowy w sprawie niniejszej dotyczy już istniejącego budynku gospodarczego i związane jest z legalizacją jego budowy. Skoro nawet nie wiadomo, w jakim stopniu działka inwestora jest już zagospodarowana, to w żaden sposób nie można stwierdzić, czy wybudowany samowolnie budynek mieści się w tym zakresie, czy też nie. Poza tym zgodnie z § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Odstępstwo od tej zasady, przewidziane w ust. 2 powołanej ustawy stanowi wyjątek, którego zastosowanie wymaga należytego uzasadnienia. W ocenie Sądu nie uzasadnia tego stwierdzenie, iż "w sąsiedztwie wskaźnik intensywności zabudowy zasadniczo mieści się w przedziale od 20% do 45%". Również powoływanie się na "zróżnicowanie analizowanej wielkości", czy fakt istniejącej zabudowy na terenie inwestycji nie jest wystarczająco przekonujące do odstępstwa od ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. Natomiast ustalenie przez organ dowolnego wskaźnika (38%), który mieści się w niepopartym ustaleniami zakresie od 20% do 45% stanowi naruszenie zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Podobnie przedstawia się kwestia ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Nie wiadomo bowiem, czy podane w analizie zakresy są wartościami średnimi, czy stanowią one odstępstwo od ogólnie przyjętej zasady. Również w tym zakresie stwierdzenia "na ogół jest to", czy "najczęściej mieści się w przedziale" są stwierdzeniami nieostrymi, nie dającymi jednoznacznej odpowiedzi, czy kontynuacja cech i wskaźników zabudowy istniejącej w obszarze jest zachowana. Nie jest także ustalone jak przedstawiają się poszczególne wartości na działkach będących przedmiotem inwestycji. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej, co do wadliwości zaskarżonej decyzji z uwagi na nieprawidłowość doręczenia. Co prawda skarżąca ma rację, iż przesyłka listowa zawierająca decyzję organu II instancji została błędnie ostemplowana przez pocztę datą 8 marca 2011r. Jednakże zarówno z pieczątki znajdującej się na zaskarżonej decyzji, jak również z kserokopii książki nadawczej wynika bezsprzecznie, iż przesyłka została nadana w dniu 8 marca 2012r. Omyłkowa data na kopercie, będąca oczywistą omyłką nie uzasadniała odmowy przyjęcia przez skarżącą adresowanej do niej przesyłki w oderwaniu od skutków odmowy przyjęcia pisma, o czym stanowi art. 47 § 1 i 2 K.p.a. Powyższa kwestia i tak nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżąca w ustawowym terminie wniosła skargę do sądu, zatem ochrona interesu skarżącej została zachowana. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu II instancji, iż w odniesieniu do zarzutów dotyczących załączonej do akt mapy oraz niewłaściwego oznaczenia działek należy podkreślić, iż stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy inwestor dołączył do wniosku mapę sytuacyjno wysokościową przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującą teren objęty wnioskiem, wydaną przez Starostwo Powiatowe w O. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 5 listopada 2010r. Mapa ta wskazywała numery ewidencyjne działek oraz numery porządkowe nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geologiczne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest jedynie kwestia oceny legalności zaskarżonej decyzji, natomiast sprawy związane z prawidłowością prowadzenia ewidencji gruntów pozostają bez wpływu na tę ocenę. Ponadto należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż zasadnie organ I instancji odmówił dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, bowiem nie wykazały one na żądanie organu okoliczności mających znaczenie w sprawie i będących przedmiotem zeznań świadków. Przepis art. 78 § 1 K.p.a. wyraźnie stanowi, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skoro jednak na wezwanie organu skarżąca nie wyjaśniła, na jaką okoliczność świadkowie mają zeznawać oraz jakie znaczenie będą miały dla sprawy zeznania świadków, to organ zasadnie odmówił przeprowadzenia tego dowodu. Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, które miało albo mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. m.o.