II SAB/Ol 71/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie przeprowadzenia kontroli w podległej jednostce postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 11 maja 2012r. B. B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o wyjaśnienie zasad i sposobów postępowania Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie podwyższania uposażenia strażaków w 2012r. Strona zarzuciła, że przeszeregowanie strażaków nastąpiło na podstawie pism urzędowych podpisanych przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, które to pisma nie są jednak decyzjami. Tymczasem dokonanie ww. czynności musi nastąpić decyzjami administracyjnymi. Według wnioskodawcy takie uchybienie świadczy o nieprzestrzeganiu przez organ zasady praworządności. W odpowiedzi w piśmie z dnia 16 maja 2012r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej poinformował, że pytania dotyczące sposobu podejmowania decyzji przez Komendanta Powiatowego PSP należy kierować bezpośrednio do tego organu. Następnie pismem z dnia 25 maja 2012r. B. B. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej do zaniechania naruszenia prawa poprzez odmowę przeprowadzenia kontroli w Komendzie Powiatowej PSP oraz przeprowadzenia wnioskowanej kontroli w terminie 30 dni od daty doręczenia pisma. Wzywający podniósł, że organ zbagatelizował przedstawiony przez niego problem, argumentując to brakiem dowodów. Strona załączyła do swojego wezwania dokumenty udostępnione przez niektóre osoby, utajniając ich dane osobowe. W odpowiedzi na wezwanie organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanych czynności kontrolnych, stwierdzając, że strona nie dysponuje legitymacją prawną uprawniającą do wszczęcia żądanych działań nadzorczych. Pismem z dnia 29 czerwca 2012r. B. B. wywiódł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o zobowiązanie tego organu do przeprowadzenia kontroli w Komendzie Powiatowej PSP, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. W ocenie skarżącego organ posiadając informację o nieprzestrzeganiu prawa w podległej mu jednostce, powinien niezwłocznie podjąć działania nadzorczo-kontrolne. Swoją bezczynnością zaś naruszył art. 12 ust. 5 pkt 11 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który wskazuje, że do zadań komendanta wojewódzkiego PSP należy nadzór i kontrolowanie komendantów powiatowych i komend powiatowych PSP. Dlatego też organ ten posiadając wiedzę w postaci kopii decyzji wydawanych przez powiatowego komendanta, powinien niezwłocznie przeprowadzić kontrolę w tej jednostce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarżący w dniu 16 maja 2012r. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej skargę w trybie skargowo-wnioskowym (art. 221 i następne kpa) na działanie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie podwyższania uposażenia strażaków w 2012r. O kwalifikacji pisma skarżącego jako skargi wywiedzionej w trybie skargowo-wnioskowym przesądza treść tego pisma. Trzeba pamiętać, że stosownie do art. 227 kpa przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przedmiotem skargi może być zatem zarówno całość działań organu składających się na proces załatwiania spraw, jak i poszczególne czynności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy strona zarzuciła właśnie nieprawidłowe - z naruszeniem praworządności - prowadzenie postępowań administracyjnych w Komendzie Powiatowej PSP, w zakresie awansów oraz tzw. przeszeregowania strażaków. Zarzucając natomiast bezczynność organowi nadzoru strona skarżąca powołała się na art. 12 ust. 5 pkt 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009, Nr 12, poz. 68), zgodnie z którym do zadań komendanta wojewódzkiego PSP należy nadzór i kontrolowanie komendantów powiatowych (miejskich) i komend powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej. Trzeba jednak podkreślić, że wspomniany przepis stanowi tylko ogólną normę kompetencyjną i nie jest podstawą prawną do wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa. Postępowanie skargowo-wnioskowe przewidziane w ww. przepisach kpa stanowi instrument społecznej kontroli administracji, będąc zarazem realizacją przyznanego każdemu prawa składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej oraz organizacji i instytucji społecznych (art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w postępowaniu skargowo-wnioskowym nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu sprawy (art. 238 § 1 kpa), które nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) jest jednocześnie jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 14 marca 2012r., poz. 270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Kontrolę działalności administracji publicznej przez sąd obejmuje orzekanie w sprawach skarg dotyczących katalogu spraw wymienionych w tym przepisie. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3) oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 4 wydanie, str. 49; Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, str. 48). Wśród spraw objętych kognicją sądu administracyjnego nie jest zatem wymieniona kategoria skargi powszechnej, uregulowanej w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego (art. 221 - 256 k.p.a.), co jednoznacznie przesądza o tym, że w takiej sprawie wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Z tego powodu nie jest dopuszczalne również wniesienie w tego rodzaju sytuacji skargi na bezczynność organu. Dlatego też na gruncie przedmiotowej sprawy niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie przeprowadzenia kontroli w podległej jednostce. Warto w tym miejscu przywołać postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt III SAB 108/99 (LEX nr 48017), w którym to orzeczeniu Sąd stwierdził, że skargą do sądu nie jest objęte uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym dotyczące skarg i wniosków uregulowane w dziale VIII k.p.a. (art. 221 - 256). W takim postępowaniu nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest, że w tym postępowaniu nie przysługuje również skarga na bezczynność. Wypada podkreślić, że obecny stan prawny jest - pod tym względem - kontynuacją poprzedniej regulacji, która obowiązywała pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i stąd powyższy pogląd zachowuje nadal swą aktualność. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w sentencji postanowienia.