VII SA/Wa 959/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] wydaną [...] października 2001r. na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane udzielił W. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę złożyła W. B. . Organ podkreślił, że jak wynika z przedłożonej dokumentacji budowlanej powykonawczej wykonanej przez osobę uprawnioną obiekt może być bezpiecznie wykorzystywany i użytkowany bez jakiegokolwiek zagrożenia dla życia i bezpieczeństwa przebywających w nim ludzi. Funkcja budynku jest zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ budynek został zrealizowany przed 1 stycznia 1995r. w omawianej sprawie zastosowano przepisy dotychczasowe to jest ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 38 poz. 229). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu z urzędu postępowania – decyzją nr [...] wydaną [...] grudnia 2011r. na podstawie art. 156§1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność powyższej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w jego ocenie organ udzielający pozwolenia na użytkowanie winien był wydać przewidziany przepisami nakaz dokonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu (wybudowanego przed dniem 6 lutego 1990r.) do stanu zgodnego z przepisami prawa, bądź w przypadku braku możliwości zalegalizowania , wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 24 października 1974r. poprzez jego zastosowanie oraz art. 40 wymienionej wyżej ustawy poprzez jego niezastosowanie. Odwołanie od tej decyzji złożyła W. B. podnosząc, że przedmiotowy budynek został wybudowany na działce [...] w 1930r., zaś w latach osiemdziesiątych był jedynie modernizowany. Obiekt, którego dotyczy decyzja Burmistrza nie powoduje pogorszenia warunków użytkowania dla otoczenia między innymi nie pogorszył warunków dojazdowych dla właścicieli sąsiedniej działki ponieważ korzystają z drogi usytuowanej pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] i [...], a także z drogi będącej przedłużeniem ulicy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] lutego 2012r. na podstawie art. 138§1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2001r. W uzasadnieniu decyzji organ ocenił, że ustalenia, co do daty samowolnej realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego dokonane przez Burmistrza były prawidłowe. Przytaczając treść przepisów Prawa budowlanego z 1974r. i oceniając zebrany materiał w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że właściwy organ przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku nie przeprowadził w sposób dokładny postępowania administracyjnego w oparciu o przepisu art. 37 i 40 Prawa budowlanego, jednakże biorąc pod uwagę dokumenty znajdujące się w aktach, którymi dysponował organ przed wydaniem decyzji a to inwentaryzację powykonawczą wraz z oceną techniczną budynku, treść zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z [...] września 1992r., opinię biegłego sądowego z dnia [...] października 1993r. – wykonaną na zlecenie sądu powszechnego której przedmiotem była między innymi kwestia dojazdu do działki sąsiedniej – należało uznać, że wydana decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie narusza w sposób rażący przepisu art.42 wyżej wymienionej ustawy Prawo budowlane ani też przepisów art. 7 i 77§1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. N.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła, iż budynek objęty kontrolowaną decyzją został wybudowany pod koniec lat dziewięćdziesiątych częściowo na działce [...] będącej jej własnością oraz na działce nr [...]– to jest drodze której jest współwłaścicielką powodując nieprzejezdność tej drogi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenia podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145§1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie wystąpiły, dlatego skargę należało uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] lutego 2012r., uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2001r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ulicy [...] W pierwszej kolejności należy podnieść, że decyzje objęte kontrolą sądu zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym stanowiącym wyłom od wyrażanej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady trwałości decyzji ostatecznej. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156§1 pkt 1- 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156§1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracyji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie przesłanki te nie zaistniały. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być zastosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04) Zgodnie z powyższym rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym było, więc nie rozpatrzenie sprawy co do jej istoty a jedynie ustalenie czy kontrolowana decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2001r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkaniowego, w dacie jej wydania była obarczona, którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156§1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa ( art. 156§1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie prawa, a przy tym takie które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając czy decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2001r. jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wskazanych w art. 156§1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego słusznie ustalił, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Materialno –prawną podstawę weryfikowanej decyzji Burmistrza w sprawie stanowił art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. nakazuje bowiem stosować unormowanie ustawy z 1974r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy ( to jest przed dniem 1 stycznia 1995r. ) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Organ w toku postępowania administracyjnego ( powołując pismo J. B. z 5 lutego 1990r. i inwentaryzację przedmiotowego budynku) ustalił, że budynek został wykonany samowolnie przed 1 stycznia 1995r.. Postanowieniem Sądu z dnia [...] lipca 1990r. ( sygn. akt II Ns 6251/90) został dokonany podział działki. Z tych względów organ prawidłowo zastosował w sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Przepisy tej ustawy nie przewidziały bezwzględnego nakazania przymusowej rozbiórki obiektów samowolnie wybudowanych, pozwalając na ich legalizację w przypadku gdy nie zachodziły przesłanki z art.37 wyżej wymienionej ustawy. Zgodnie natomiast z przepisem art. 40 powołanej wyżej ustawy " w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami." Z materiałów zebranych w sprawie wynika, że zgodnie z zapisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] r. Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1992r. działka nr ew. [...] położona przy ul. [...] w Dzielnicy [...] miasta [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MU-18 o funkcji mieszkaniowo – usługowej. W świetle powyższych zapisów, należy zatem stwierdzić że wybudowany samowolnie budynek mieszkalny nie naruszał warunków planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla przedmiotowego terenu w dniu wydania przez Burmistrza Dzielnicy [...] weryfikowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]października 2001r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Odnośnie analizy istnienia przesłanki pkt 2 ust 1 art. 37 ustawy należy podzielić ocenę dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż z materiału zebranego w sprawie nie wynika wprost aby samowolnie wybudowany budynek na działce [...] powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak wynika z pisma właścicieli sąsiedniej działki o nr [...], która zgłaszała, że budynek utrudnia przejazd działką o nr [...] na jej działkę z dnia [...] sierpnia 2008r. – od1987r. toczy się postępowanie sądowe w sprawie tego dojazdu. Na sporną kwestię dojazdu wskazuje również opinia biegłego z dnia [...] października 1993r. wykonana na zlecenie Sądu Rejonowego dla [...], której przedmiotem była również między innymi kwestia drogi dojazdowej do działki o nr ew. [...]. Sporządzający tą opinię biegły sądowy wykluczył możliwość ustanowienia dojazdu do działki o nr ew. [...] od ul. [...] między budynkami zlokalizowanymi na granicy działki nr ew. [...] i działki nr ew. [...], ze względu na szerokość pasa gruntu mniejszą od określonej w przepisach to jest 3,0 metry. Jako optymalne rozwiązanie co do przebiegu drogi dojazdowej, biegły sądowy wskazał na istniejącą od lat drogę konieczną graniczącą od południa z ulicą [...] pomiędzy działkami nr ew. [...] od wschodu i działką nr ew. [...] od zachodu, a od północy działką nr ew. [...] Poza powyższym należy podzielić stanowisko organu, że w sprawie zezwolenia na użytkowanie budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę – na podstawie art. 42 wymienionej wyżej ustawy – organ nie miał obowiązku ustalenia czy inwestorowi, który wystąpił z wnioskiem o takie zezwolenie przysługuje prawo do dysponowania inwestycją. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu nie przesądza o prawie własności gruntu. W ocenie Sądu prawidłowo organ uznał, iż Burmistrz Gminy [...] dysponując obszernym materiałem dowodowym nie dokonał szczegółem analizy w świetle przepisów prawa budowlanego z 1974r. oraz nie uzasadnił wyczerpująco wydanego rozstrzygnięcia, ale nie stanowi to podstawy do uznania, iż weryfikowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa – czyli iż została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi zawartemu w przepisie prawa. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest też obarczona żadną inną z wad wymienionych w art. 156§1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.