III SA/Kr 1050/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skarg Kopalni A Sp. z o.o. z siedzibą w K, S. B. – Transport Drogowy z siedzibą w R, K. O. - Firma Usługowo-Handlowa O z siedzibą w O, G. B. – G z siedzibą w W na czynność Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości W I. stwierdza bezskuteczność czynności Starosty zatwierdzenia organizacji ruchu nr [...] z dnia 5 kwietnia 2007 r. na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości W, II. zasądza od Starosty na rzecz strony skarżącej kwotę 1828 zł (słownie: tysiąc osiemset dwadzieścia osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Pismem z dnia 10 stycznia 2007 r. "A" Sp. z o.o. w T zwróciła się do Zarządu Dróg "o wyrażenie opinii dotyczącej przejazdów samochodami ciężarowymi po drodze powiatowej w W na odcinku od wylotu drogi nadleśnictwa do skrzyżowania z drogą Wojewódzką ok. 3 kilometry." Na uzasadnienie podano, że Spółka posiada koncesję wydaną przez Wojewodę na eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża położonego we wsi D i jedyny niekolizyjny wyjazd z kopalni może odbywać się tą drogą (k. 1 akt adm.). Pismem z dnia 25 stycznia 2007 r. Rada Sołectwa W, Gmina R zwróciła się do Wójta Gminy R "o interwencję w sprawie przejazdu samochodów ciężarowych drogą powiatową na trasie W w kierunku J do nowo powstałej żwirowni w miejscowości D pow. B". W szczególności zwrócono się o spotkanie Rady Sołeckiej z właścicielem żwirowni w D podając, że mieszkańcy wsi "zaakceptowali przejazd samochodów po żwir tylko dla Kopalni Kruszyw "B" działającej na terenie gminy w zamian za wybudowanie chodnika przez wieś – przy tej drodze. Są natomiast przeciwni, aby transport żwiru z kolejnej kopalni odbywał się przez wieś W (k. 3–5 akt adm.). Także radny A. K. zwrócił się w dniu 26 stycznia 2007 r. do Wójta Gminy R o zorganizowanie zebrania wiejskiego w W w sprawie przejazdu samochodów ze żwirowni w D na trasie W – J (k. 4–5 akt adm.). Pismem z dnia 6 lutego 2007 r. Wójt Gminy R zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg o zorganizowania wspólnej narady z Wójtami Gmin: B, S, W, R oraz z przedstawicielami Nadleśnictwa D - celem wypracowania wspólnej koncepcji dotyczącej organizacji ruchu dla pojazdów ciężarowych przewożących materiały budowlane z pobliskich żwirowni drogą powiatową nr [...] w W wraz z koncepcją budowy nowej drogi (k. 2-5 akt adm.). Pismem z dnia 28 lutego 2007 r. Powiatowy Zarząd Dróg, w odpowiedzi na pismo z dnia 10 stycznia 2007 r. powiadomił "A", że "nie wyraża zgody na korzystanie z drogi powiatowej nr [...] przez pojazdy ciężarowe" obsługujące tę żwirownię. Na uzasadnienie podano, że droga powiatowa nr [...] na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] do skrzyżowania z drogą przez las (ok. 3 km) w W "przebiega w obszarze zabudowanym, gdzie budynki występują w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego, ruch pieszych odbywa się częściowo po jezdni (brak chodników, utwardzonych poboczy), jezdnia posiada nienormatywną szerokość oraz zły stan techniczny". Nadto podano, że do "tut. Zarządu i Starosty wpłynęły protesty mieszkańców W obawiających się o bezpieczeństwo swoje oraz dzieci uczęszczających drogą [...] (o nienormatywnych parametrach) do i ze szkoły w przypadku zwiększenia się ruchu samochodów ciężarowych" obsługujących tę żwirownię (k. 7 akt adm.). Pismem z dnia 26 marca 2007 r. radny wsi W A. K. wraz z grupą mieszkańców zwrócili się do Starosty Powiatu o całkowite ograniczenie w tej miejscowości przejazdu samochodów ciężarowych po drodze powiatowej nr [...] obsługujących żwirownie przez ustawienie na drodze znaków ograniczających całkowity tonaż pojazdów do 10 ton motywując to rozjeżdżaniem wąskiej jezdni, poboczy, rowów i zjazdów do posesji i dużym ruchem na drodze pielgrzymów. W piśmie podkreślono, że z niezrozumiałych powodów Zarząd Dróg Powiatowych, znając parametry drogi i wykonując ekspertyzę drogi w 2004 r., wyraził zgodę na transport urobku ze żwirowni "B", przy czym w krótkim czasie od rozpoczęcia transportu żwiru nawierzchnia drogi uległa zniszczeniu, a zamiast 14 samochodów dziennie do żwirowni jeździ w jedną stronę 70 – 90 samochodów dziennie. Do tego pisma dołączono kopię porozumienia zawartego w dniu 23 marca 2006 r. pomiędzy Radą Sołecką wsi W i Kopalnią "B" zobowiązującego tę kopalnię do transportu ciężkimi pojazdami drogą przez D w kierunku B z pominięciem drogi powiatowej nr [...] w W, listę mieszkańców wyrażających sprzeciw co do dopuszczenia przejazdu samochodami ciężarowymi "wielotonażowymi" oraz pismo [...] w Z (k. 9-20, 10-20, 11-20, 12-20, 13-20, 14-20, 15-20, 16-20, 17-20, 18-20, 19-20 i 20-20 akt adm.). Z protokołu oznaczonego Nr [...] ze spotkania w dniu 29 marca 2007 r. w R Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie wprowadzenia ograniczenia tonażu na drodze powiatowej nr [...] J – W wynika, że Komisja ta ustaliła m.in.: "wprowadzenie ograniczenia tonażu do 12 ton na drodze nr [...] na odcinku od wjazdu do żwirowni "B" do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] z dodatkową informacją, że nie dotyczy to wywozu drewna, a na pozostałym odcinku tej drogi – od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do wjazdu do żwirowni "B" - wprowadzić ograniczenie prędkości do 40 km/h dotyczące samochodów ciężarowych i ciągników samochodowych. Jednocześnie w protokole zaznaczono, że przedstawiciel żwirowni "B" Z. G. zobowiązał się do 30 września 2007 r. wykonać chodnik z poszerzeniem odcinka drogi powiatowej nr [...] (k. 21-22 akt adm.). Pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. Powiatowy Zarząd Dróg powiadomił obie kopalnie kruszyw "B" i "A", że w związku ze złym stanem technicznym nawierzchni drogi powiatowej nr [...], szczególnie na odcinku od drogi dojazdowej do żwirowni "B" do skrzyżowania z drogą nr [...] (J) – na tym odcinku "zostaje wprowadzony zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 12 t" (k.24 akt adm.). Pismem z tego samego dnia, tj. 2 kwietnia 2007 r. Powiatowy Zarząd Dróg przekazał do Komendy Miejskiej Policji własny projekt organizacji ruchu dotyczący wprowadzenia na drodze powiatowej nr [...] na odcinku od drogi dojazdowej do żwirowni "B" do skrzyżowania z drogą nr [...] (J) ograniczenia tonażu do 12 ton przez wprowadzenie znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 12 ton oraz dotyczący ograniczenia prędkości do 40 km/h na odcinku drogi powiatowej nr [...] od skrzyżowania z droga wojewódzką nr [...] do wjazdu do żwirowni "B" – celem wydania opinii (k. 25 akt adm.). Pismem z dnia 4 kwietnia 2007 r. Komendant Miejski Policji stwierdził, że nie wnosi uwag do przedstawionego mu projektu (k. 33 akt adm.). Powiatowy Zarząd Dróg, działający z upoważnienia Starosty, w dniu 5 kwietnia 2007 r. do [...] zatwierdził w całości organizację ruchu przedstawioną w wyżej wymienionym własnym projekcie "jako oznakowanie stałe". (k. 32-45 akt adm.). W dniu 12 kwietnia 2007 r. do Powiatowego Zarządu Dróg wpłynęło pismo Sołtysa wsi W z daty 5 kwietnia 2007 r. informujące, że doręczone przez radnego wsi W A. K. rzekome porozumienie pomiędzy Radą Sołecką wsi W a Prezesem Kopalni Kruszyw "B" Z. G. jest bezprzedmiotowe, gdyż na zebraniu wiejskim jak i na posiedzeniu Rady Sołeckiej nie było żadnych uzgodnień. Podniesiono, że w spotkaniu w dniu 28 marca 2007 r., w którym uczestniczył Wójt Gminy R, Z. G. podpisał zobowiązanie do pomocy i "partycypacji" w załatwianiu drogi alternatywnej do drogi powiatowej, a nadto Wójt Gminy R zobowiązał się do zorganizowania spotkania ze wszystkimi zainteresowanymi, na którym to spotkaniu mają być poruszone sprawy dróg objazdowych. Zaznaczono, że obowiązującym porozumieniem pomiędzy Radą Sołecką wsi W i Kopalnią Kruszyw "B" reprezentowaną przez Prezesa Zarządu Z. G. jest porozumienie z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie dobrowolnych świadczeń na rzecz sołectwa (k. 27-30). Do tego pisma zostało dołączone porozumienie z dnia 1 lutego 2005 r., z którego wynika, że Kopalnia "B" celem uzyskania zgody na dzierżawę dwóch działek zobowiązała się do budowy chodnika po jednej stronie drogi powiatowej na konkretnym odcinku tej drogi (oznaczonej wówczas nr [...]) w terminie dwóch lat od zawarcia umowy dzierżawy, do przekazywania sołectwu corocznie nieodpłatnie 1000 ton kruszywa naturalnego, do pomocy w odśnieżaniu dróg sołectwa, do współorganizowania ze Szkołą Podstawową i organizacjami działającymi w W imprez sportowych, oświatowych, kulturalnych itp., do partycypowania w kosztach modernizacji skrzyżowania drogi powiatowej z drogą wojewódzką nr [...] oraz do zatrudnienia 12 osób z terenu sołectwa W (k. 28-30 i 29-30 akt adm.). II. Pismem z dnia 16 kwietnia 2008 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T zwróciła się o umieszczenie pod znakiem zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton w miejscowości W tabliczki o treści: "Nie dotyczy wywozu z A w D" (k. 48-56 i 49-56 akt adm.). Pismem z dnia 29 kwietnia 2008 r. (doręczonym w dniu 6 maja 2008 r.) Starosta poinformował "A", że nie wyraża zgody na zmianę istniejącej organizacji ruchu wprowadzonej w kwietniu 2007 roku na podstawie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu uwzględniającego ustalenia Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia 29 marca 2007 r. i pozytywnie zaopiniowanego przez Policję (k. 59-80 akt adm.). Pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. "A" wezwała Starostę Powiatu do zaprzestania naruszania prawa i "odpowiednie przesunięcie znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton lub umieszczenie pod znakiem tabliczki o treści: "Nie dotyczy wywozu z A w D". III. Pismami z dnia 16 czerwca 2010 r. S. B. prowadząca działalność gospodarczą Towarowy Transport Drogowy z siedzibą w R, K. O. prowadzący działalność gospodarczą "Firma Usługowo-Handlowa O" z siedzibą w O i G. B. prowadzący działalność gospodarczą "G" z siedzibą w W oraz pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w K – wszyscy reprezentowani przez adwokata M. F. - wezwali Starostę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę obecnej organizacji ruchu związanej z zatwierdzeniem przez Starostę projektu zmiany organizacji ruchu polegającej na wprowadzeniu znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości W. Na uzasadnienie wezwania podano, że umieszczenie tego znaku stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad swobody prowadzenia działalności gospodarczej i równości wobec prawa, albowiem od początku 2007 r. A korzystała z drogi powiatowej nr [...], jednak pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. została powiadomiona przez Powiatowy Zarząd Dróg, że w związku ze złym stanem technicznym drogi zostaje wprowadzony zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton od drogi dojazdowej do konkurencyjnej Kopalni Kruszyw "B" (kilkadziesiąt metrów przed skrętem do "A") do skrzyżowania z drogą [...], co uniemożliwiło "A" korzystanie z tej drogi, przy czym w piśmie tym nie podano podstaw prawnych i merytorycznego uzasadnienia tej decyzji. W wezwaniu powyższym podniesiono, że Powiatowy Zarząd Dróg nie kierował się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, ale interesem innych podmiotów, w szczególności Kopalni "B", albowiem uznano, że ciężkie samochody wjeżdżające do tej kopalni i z niej wyjeżdżające nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa w przeciwieństwie do takich samochodów "A". W ten sposób – zdaniem wzywających - wprowadzony znak zakazu pozwala na bezprawne wyeliminowanie konkurencji. W dniu 19 lipca 2010 r. pełnomocnik wzywających otrzymał 4 odpowiedzi opatrzone datą 14 lipca 2010 r., a nadane w dniu 16 lipca 2010 r., w których Starosta podał, że zmiana organizacji ruchu na powyższym odcinku przez wprowadzenie zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton dotyczy wszystkich użytkowników za wyjątkiem pojazdów wywożących drzewo z lasu i obecnie brak jest obiektywnych przesłanek do zmiany tej organizacji ruchu. Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. pełnomocnik A Sp. z o.o. zwrócił się do Starosty o przesłanie kserokopii dokumentów będących podstawą zmiany organizacji ruchu polegającej na wprowadzeniu znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości W wraz z pismem zatwierdzającym tę zmianę (k. 188 i k. 195-198 akt adm.). Pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r., doręczonym Spółce w dniu 17 sierpnia 2010 r., Starosta przesłał A Sp. z o.o. "kserokopię dokumentów stanowiących podstawę zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu polegającej na wprowadzeniu znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości W"(k. 199 -213, 200-213). Pismami z dnia 17 sierpnia 2010 r. skarżący: A Sp. z o.o. z siedzibą w K, S. B. prowadząca działalność gospodarczą Towarowy Transport Drogowy z siedzibą w R, K. O. prowadzący działalność gospodarczą "Firma Usługowo-Handlowa O" z siedzibą w O i G. B. prowadzący działalność gospodarczą "G" z siedzibą w W – wszyscy reprezentowani przez adwokata M. F. – wnieśli skargi na czynność prawną Starosty polegającą na wydaniu aktu zatwierdzającego projekt zmiany organizacji ruchu drogowego na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości W domagając się uchylenia tego aktu lub/i tej czynności prawnej. Zaskarżonej czynności prawnej skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z późn. zm.) w zw. z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) poprzez wprowadzenie zmiany organizacji ruchu pomimo tego, że nie było przesłanek do wprowadzenia zakazu wjazdu pojazdów powyżej 12 ton, a ustanowienie przedmiotowego zakazu w miejscu za zjazdem do konkurencyjnej kopalni narusza prawa osób trzecich. Zarzucili naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej, a także rażące naruszenie § 8 pkt 6 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez przyjęcie projektu organizacji ruchu pomimo nieefektywności projektowanej organizacji ruchu, albowiem wprowadzano przedmiotowy zakaz w miejscu, gdzie znajdują się kopalnie kruszyw, a wobec tego nieunikniony jest przewóz ciężkich towarów, a tym samym wprowadzenie zakazu nie znajduje uzasadnienia i godzi w interes osób trzecich powodując poważną szkodę. Kolejny podnoszony przez skarżących zarzut dotyczył naruszenia art. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa) poprzez nieuzasadnioną dyskryminację jednych użytkowników drogi przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów. Zdaniem skarżących, zaskarżona czynność rażąco narusza również § 4 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w związku z jego § 3 i w związku z art. 10 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez ustawienie znaku zakazu wjazdu przed zatwierdzeniem przez Starostę zmiany organizacji ruchu. Skarżący stwierdzili ponadto, że zaskarżona czynność rażąco narusza art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie przez Starostę postępowania związanego z zatwierdzeniem organizacji ruchu z całkowitym pominięciem zasad wyrażonych w tym Kodeksie, tj. w sposób nie zmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Podniesiono zarzut rażącego naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, a także art. 6 ustawy prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155, poz. 1095z późn. zm.) poprzez zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu, która uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżących. Pełnomocnik skarżących wskazał również, że zaskarżona czynność Starosty stanowi czynność prawną, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym i należy do katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym uznano, że czynność ta może zostać poddana kontroli sądowej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi "A" Sp. z o.o. - z powodu wniesienia jej po terminie, względnie o oddalenie wszystkich skarg. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. Sąd wezwał Starostę do przedłożenia dokumentacji projektowej, w tym ekspertyzy drogi, jeżeli była przeprowadzana, która stanowiła podstawę wprowadzenia zmiany organizacji ruchu z dnia 5 kwietnia 2007 r. polegającej na wprowadzeniu ograniczenia tonażu do 12 ton jedynie na konkretnym odcinku drogi powiatowej nr [...], a nie na całej długości, jak również do przedłożenia dokumentacji stanowiącej podstawę do wprowadzenia zatwierdzeniem z dnia 5 kwietnia 2007 r. stałej organizacji ruchu, a nie czasowej. Pismem opatrzonym datą 30 kwietnia 2012 r. Starosta podał, że poprzednik prawny przekazując protokołem z dnia 21 stycznia 1999 r. Zarządowi Dróg Powiatowych będące w jego zarządzie drogi powiatowe nie przekazał dokumentacji technicznej dotyczącej tych dróg, pomimo deklaracji zapisanej w tym protokole, że w późniejszym czasie ekspertyza drogi nie była zlecana, gdyż nie jest obligatoryjna do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na drodze, a ujęty w opisie technicznym "Projektu stałego oznakowania" z daty kwiecień 2007 r. zły stan techniczny drogi - jako jedna z przyczyn wprowadzenia tej zmiany – jest widoczny gołym okiem. Podkreślono, że "Projekt stałego oznakowania" z daty kwiecień 2007 r. jest projektem stałej organizacji ruchu, gdyż nie było przesłanek do wprowadzenia zmiany czasowej i przedmiotowy projekt okazał się "formalnie poprawny" i wymagana dokumentacja został przedłożona wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 15 września 2010 r. Sąd stwierdza z urzędu, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja oznaczona nr [...] składająca się z 14 kart (oznaczonych nr od 32–45 do 45-45), tj. Zatwierdzenie organizacji ruchu z dnia 5 kwietnia 2007 r., nr [...], opinia KMP z dnia 4 kwietnia 2007 r., Projekt stałego oznakowania kwiecień 2007 (10 kart) oraz protokół z dnia 17 kwietnia 2007 r. i notatka służbowa z dnia 10 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu aktu administracyjnego albo czynności, nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na wstępie rozważań Sąd podkreśla, że podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/10, który stwierdził, że "zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ani pkt 6 p.p.s.a., ani czynnością organu powiatu w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., lecz jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. " Zgodnie ze wskazanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a: "Art. 3. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;" Należy zauważyć, że skargi są dopuszczalne albowiem zostały poprzedzone stosownymi, opisanymi wyżej, wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa (pismami z dnia 16 czerwca 2010 r. S. B., K. O. i G. B., a pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w K) sporządzonymi przez pełnomocnika adwokata M. F., w związku z którymi pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r. Starosta przesłał stronie skarżącej "kserokopię dokumentów stanowiących podstawę zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu polegającej na wprowadzeniu znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości W"(k. 199 -213, 200-213) Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargi "A", S. B., K. O. i G. B. są uzasadnione. Przedmiotem niniejszej skargi jest czynność materialno – techniczna z zakresu administracji publicznej polegająca na zatwierdzeniu przez Starostę w dniu 5 kwietnia 2007 roku do nr [...] zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] na odcinku od drogi dojazdowej do żwirowni "B" do skrzyżowania z drogą nr [...] (J) przez wprowadzenie znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 12 ton, przy czym – jak wskazała to strona skarżąca – od drogi dojazdowej do "A" do drogi dojazdowej do Kopalni Kruszyw "B" odległość mierzona po drodze powiatowej nr [...] wynosi kilkadziesiąt metrów. Sąd zauważa także, że podstawę prawną regulacji związanych z poruszaniem się po drogach publicznych i korzystaniem z tych dróg stanowią dwie ustawy – ustawa z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) i ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), przy czym o tym, kto sprawuje zarząd określoną drogą, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, natomiast w ustawie – Prawo o ruchu drogowym określono ogólne zagadnienia związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem powierzając niektóre z zadań w tym zakresie zarządcom dróg, a niektóre innemu organowi – organowi zarządzającemu ruchem właściwemu dla danej drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych: "Art. 19. 1. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. 2. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 3) powiatowych - zarząd powiatu;" Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym: "Art. 10. 5. Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych," Z treści przytoczonych wyżej regulacji wynika, że to Starosta jest organem zarządzającym ruchem na drodze powiatowej nr [...] prowadzącej przez miejscowość W od drogi wojewódzkiej nr [...] do skrzyżowania z drogą nr [...] (J) i jego kompetencje w tym zakresie zostały ustalone przez przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz przez przepisy wykonawcze odnoszące się do zadań organu zarządzającego ruchem na drodze powiatowej. Przepis art. 10 ust. 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi: "Art. 10. 12. Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem." W oparciu o powyższą delegację ustawową wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), które w § 3 ust. 1 określa kompetencje organu zarządzającego ruchem (starosty): "§ 3. 1. Organ zarządzający ruchem w szczególności: 1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu; 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu; 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów; 4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji; 5) przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję; 6) opiniuje geometrię drogi w projektach budowlanych; 7) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu; 8) współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, zarządami dróg i kolei, Policją oraz innymi jednostkami." Z kolei § 6 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia z dnia 23 września 2003 roku stanowi: "§ 6. 1. Organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi". Z powyższego wynika, że Starosta jako organ zarządzający ruchem na terenie powiatu tarnowskiego ma kompetencje do zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] - na podstawie projektu organizacji ruchu, a sąd administracyjny ma uprawnienia do kontroli legalności – zgodności z obowiązującym prawem tej czynności materialno – technicznej. W niniejszej sprawie powstał problem, czy prawnie dopuszczalne jest takie zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w dniu 5 kwietnia 2007 r., które faktycznie uniemożliwia przejazd po tej drodze samochodom o dużym tonażu do jednej firmy - "A", a umożliwia korzystanie z tej drogi wyłącznie innej firmie prowadzącej taką samą działalność – "B". Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco, co oznacza, że prawnie nie jest dopuszczalna czynność Starosty polegająca na takim zatwierdzeniu organizacji ruchu, które uniemożliwia jednej z konkurencyjnych firm swobodne prowadzenie działalności gospodarczej i wprowadza nierówność podmiotów w dostępie do drogi publicznej, albowiem w ten sposób istotnie zostają naruszone konstytucyjne zasady z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa) poprzez nieuzasadnioną dyskryminację jednych użytkowników drogi przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów. Art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – ustawa zasadnicza z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowi: "Art. 32. 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stoi na stanowisku, że kontrola sądów administracyjnych zatwierdzenia organizacji ruchu i zmian organizacji ruchu, o jakiej mowa w przytoczonym wyżej § 6 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku dotyczy kontroli prawidłowości wydanego zarządzenia (zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu) – jego zgodności z obowiązującymi przepisami, a w szczególności z ustawą – Prawo o ruchu drogowym i wydanym na jej podstawie aktem wykonawczym - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Z kolei przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych nakładają na zarządcę drogi różne obowiązki, a zgodnie z art. 20 pkt 12 tej ustawy: "Art. 20. Do zarządcy drogi należy w szczególności: (...) 12) przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników; (...)." Z powyższego wynika, że Starosta jako zarządca drogi może przeciwdziałać niszczeniu dróg przez ich użytkowników poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu (jako organ zarządzający ruchem) na podstawie projektu sporządzonego przez działający z jego upoważnienia Powiatowy Zarząd Dróg. W niniejszej sprawie Starosta zatwierdził na swój wniosek organizację ruchu przedstawioną w projekcie sporządzonym przez działający z jego upoważnienia Powiatowy Zarząd Dróg. Zgodnie z § 5 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku: "§ 5. 1. Projekt organizacji ruchu powinien zawierać: 1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający: a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, b) parametry geometrii drogi; (...) 5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, (...); 6) przewidywany termin (...) wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu (...); Mając powyższy przepis na względzie Sąd stwierdza, że znajdujący się w aktach sprawy i stanowiący podstawę zatwierdzenia organizacji ruchu z dnia 5 kwietnia 2007 r. przez Starostę – projekt organizacji ruchu opisany jako "projekt stałego oznakowania" – kwiecień 2007 i oznaczony nr [...] nie zawiera ani planu orientacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1, ani planu sytuacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 2. Co prawda, w omawianym "projekcie znajdują się trzy tzw. "mapy wydrukowane w dniu 30.03.2007" (k. 39-45, 40-45, 42-45), a na jednej z nich dopisano: "mapa sytuacyjna" (k. 40-45), jednak na żadnej z nich nie podano skali, o której mowa w wyżej przytoczonym przepisie. O ile mapę na k. 39-45 można byłoby uznać za szkic bez skali, to jednak trudno dopatrzeć się na niej parametrów geometrii drogi, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, przy czym, na co Sąd zwraca uwagę, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a: "2. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: 1) organizacji ruchu - rozumie się przez to, mające wpływ na ruch drogowy: a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi," Tak więc, zdaniem Sądu, nie ma racji Starosta twierdząc w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r., że przedmiotowy projekt stanowiący podstawę zatwierdzenia organizacji ruchu w dniu 5 kwietnia 2007 r. jest "formalnie poprawny". Sąd zauważa, że opis techniczny, o którym mowa w przytoczonym wyżej § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia mający zgodnie z tym przepisem zawierać m.in. charakterystykę drogi i ruchu na drodze wskazuje, że "Przedmiotem opracowania jest zmiana polegająca na ograniczeniu tonażu do 12 ton spowodowana złym stanem technicznym nawierzchni", przy czym w części 1. "Lokalizacja" wskazano, że dotyczy "drogi nr [...] od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...]", a w części 2. "Organizacja ruchu" podano, że a) "w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu wprowadza się ograniczenie prędkości do 40 km/h, dotyczące pojazdów ciężarowych i ciągników samochodowych, na drodze powiatowej nr [...] na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] do wjazdu do żwirowni "B" i b) "w związku ze złym stanem technicznym drogi powiatowej nr [...] na odcinku od wjazdu do żwirowni "B" w kierunku J (liczne spękania siatkowe, wyboje i ubytki nawierzchni), zostaje wprowadzone ograniczenie tonażu do 12 ton. Z ograniczenia tego zwolnione są pojazdy wywożące drewno z pobliskiego lasu z uwagi na brak innego dojazdu – wyjazdu". Sąd stwierdza, że opisana - jak przytoczona wyżej w projekcie - organizacja ruchu nie została poparta żadną dokumentacją wskazującą na to, że "liczne spękania siatkowe, wyboje i ubytki nawierzchni" mają miejsce wyłącznie na drodze powiatowej nr [...] na odcinku od wjazdu do żwirowni "B" w kierunku J. Uzasadnienie Starosty zawarte w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r., jakoby stan ten "jest widoczny gołym okiem" powoduje stwierdzenie Sądu, że tak uzasadnione zatwierdzenie przez Starostę w dniu 5 kwietnia 2007 roku do nr [...] zmiany organizacji ruchu na pewnym odcinku drodze powiatowej nr [...] nie poddaje się kontroli Sądu, który – jak wskazano na wstępie rozważań – sprawuję kontrolę aktu administracyjnego albo czynności pod względem zgodności z prawem (legalności), a więc uzasadnienie wydanego aktu administracyjnego lub czynności ma być weryfikowalne poprzez przedstawioną dokumentację. Sąd zwraca uwagę, że dokumentacja przedmiotowego zatwierdzenia przez Starostę w dniu 5 kwietnia 2007 roku do nr [...] zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] zawiera "Protokół Nr [...]" ze spotkania w dniu 29 marca 2007 r. Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego – w sprawie wprowadzenia ograniczenia tonażu na drodze powiatowej nr [...] J – W – R w miejscowości W, co oznacza, że Starosta przed dokonaniem przedmiotowego zatwierdzenia z dnia 5 kwietnia 2007 roku miał świadomość istnienia różnych interesów, dążeń i potrzeb społeczności lokalnej, co może powodować powstanie wątpliwości związanych z projektem. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.: "§ 8. 1. W celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może: 1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; 2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; 3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza." Powyższy przepis pozostawia, co prawda, do uznania organu zarządzającego ruchem kwestie zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy lub biegłego, co jednak nie oznacza dowolności działania organu w tym zakresie. Sąd zwraca uwagę w szczególności na pismo z dnia 26 marca 2007 r. radnego A. K. podpisane także przez grupę mieszkańców wsi W, którzy zwrócili się wprost do Starosty Powiatu "o zupełne ograniczenie" w tej miejscowości przejazdu samochodów ciężarowych po drodze powiatowej nr [...] obsługujących żwirownie przez ustawienie na drodze "znaków ograniczających tonaż całkowity pojazdów do 10 ton" motywując to rozjeżdżaniem wąskiej jezdni, poboczy, rowów i zjazdów do posesji i dużym ruchem na drodze pielgrzymów. Alarmująca treść tego pisma (wraz z załączonymi 8 listami z podpisami 128 osób – mieszkańców W) wskazuje nie tylko na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale także na zagrożenie zdrowia mieszkańców i zagrożenie ich mienia (domów). W związku treść tego pisma wskazywała – zdaniem Sądu – na konieczność podjęcia przez Starostę działań, o jakich mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 omawianego rozporządzenia, czego Starosta nie uczynił. Powyższe pismo z dnia 26 marca 2007 r. radnego A. K. i mieszkańców wsi W wskazuje też – zdaniem Sądu - na określone "potrzeby społeczności lokalnej", o których mowa w § 8 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia. Sąd zauważa, że przepis § 8 omawianego rozporządzenia, chociaż nie obliguje bezwzględnie Starostę do jego zastosowania, to jednak wskazuje na konieczność uzasadnionego zatwierdzenia projektu (sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami). Sporządzony projekt organizacji ruchu dotyczący ograniczenia tonażu do 12 ton nie objął bowiem ograniczeniem tym drogi powiatowej nr [...] na całym jej przebiegu, (jak wnioskowali to mieszkańcy domagając się ograniczenia tonażu do 10 ton), a jedynie objął ograniczeniem tylko pewny, konkretny odcinek tej drogi powiatowej, przy czym pozostaje poza sporem, że zatwierdzenie takiej organizacji ruchu umożliwiło korzystanie z drogi powiatowej nr [...] (w kierunku R) samochodom ciężarowym powyżej 12 ton dojeżdżającym i wyjeżdżającym tylko z jednej firmy – żwirowni "B", a uniemożliwiło dojazd takim samochodom do innej firmy – żwirowni "A" (przejazd w obu kierunkach) mającej wjazd na tę drogę w odległości kilkadziesiąt metrów od wjazdu na drogę do żwirowni "B". Wynika to nie tylko z odręcznego szkicu znajdującego się na k. oznaczonej 56-56 akt adm., ale wprost z treści zatwierdzonego w dniu 5 kwietnia 2007 r. "projektu organizacji ruchu". Tak sporządzony i zatwierdzony "projekt organizacji ruchu" (pomimo wprowadzenia ograniczenia prędkości do 40 km/h dla pojazdów ciężarowych i ciągników samochodowych mogących dojeżdżać do żwirowni "B"), na konkretnym odcinku drogi nr [...], w sposób jednoznaczny wskazuje na niczym nie uzasadnione uprzywilejowanie przez Starostę jednego przedsiębiorcy – Kopalni Kruszyw B, którego pojazdy mogą "rozjeżdżać drogę" w przeciwieństwie do pojazdów dojeżdżających (kilkadziesiąt metrów dalej) do "A". Na niczym nie uzasadnione uprzywilejowanie przedsiębiorcy żwirowni "B" wskazuje wprost przytoczone wyżej pismo z dnia 26 marca 2007 r. radnego i mieszkańców wsi W. Pismo to wskazywało jednocześnie na dokonaną w 2004 r. ekspertyzę drogi nr [...], jednak Starosta w odpowiedzi na wezwanie Sądu podał jedynie, że nie jest możliwe przedłożenie dokumentacji projektowej dotyczącej budowy drogi nr [...] w miejscowości W z uwagi na jej nieprzekazanie w 1999 r. oraz, że ekspertyza drogi nie była zlecana do wykonania przed zatwierdzeniem organizacji ruchu w 2007 r., gdyż do takiego zatwierdzenia nie jest konieczna. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że ma rację strona skarżąca wskazując na umożliwienie przez Starostę korzystania z drogi publicznej jednemu z dwóch przedsiębiorców, co narusza art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) wskazujący, że z drogi publicznej może korzystać "każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem" oraz narusza przytoczony wyżej art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 22 Konstytucji stanowiący, że "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny" w związku art. 2 Konstytucji ("Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej"). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Starosta jako organ zarządzający ruchem - dokonując w dniu 5 kwietnia 2007 r. - na własny wniosek - zatwierdzenia organizacji ruchu do nr [...] przedstawionej w złożonym przez siebie (jako zarząd drogi) projekcie, który nie poddaje się kontroli Sądu – kierował się pozaprawnymi przesłankami mogącymi wskazywać na dyskryminację jednego z dwóch podmiotów gospodarczych, co powoduje uznanie czynności zatwierdzenia organizacji ruchu nr [...] z dnia 5 kwietnia 2007 r. jako niezgodnej z prawem. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o bezskuteczności tej czynności – jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie 200 p.p.s.a. w związku z art. 202 p.p.s.a. i art. 205 Sąd zasądził od Starosty na rzecz strony skarżącej koszty postępowania – jak w pkt 2 wyroku.