I OSK 1072/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1245/12 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. I OSK 1072/13 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.S., uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 1977 r. Naczelnik Gminy Tomaszów Mazowiecki, działając na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 110), orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa, za rentę, gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami, położonego we wsiach W. i N. o łącznej pow. 4,13 ha, stanowiącego własność M.S.. Wnioskiem z dnia 1 marca 2000 r., złożonym w Urzędzie Gminy Tomaszów Mazowiecki, J.S. wystąpiła o uchylenie powyższej decyzji Naczelnika Gminy z [...] marca 1977 r., podnosząc, że ojciec M.S. nie mógł przekazać gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa bez przeprowadzenia postępowania spadkowego po matce T.S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Tomaszowie Mazowieckim, twierdząc, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że M.S. w dacie przekazywania gospodarstwa na własność Skarbu Państwa był jego wyłącznym właścicielem i miał prawo dysponowania nim według własnego uznania. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania J.S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że została ona wydana bez stosownego wniosku strony. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, Wojewoda powinien przede wszystkim zażądać od wnioskodawcy sprecyzowania wniosku z dnia 1 marca 2000 r., a następnie rozpatrzyć sprawę zwracając szczególną uwagę na swoją właściwość. Pismem z dnia 29 lutego 2012 r. J.S., precyzując wniosek z dnia 1 marca 2000 r., wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia [...] marca 1977 r. W związku z powyższym Wojewoda Łódzki przekazał przedmiotowy wniosek według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia [...] marca 1977 r. W motywach organ wyjaśnił, że J.S. nie wykazała, że jest następcą prawnym byłego właściciela przejętych nieruchomości poprzez nadesłanie odpisu lub uwierzytelnionej kopii postanowienia sądu o nabyciu spadku albo sporządzonego przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia po byłym właścicielu przedmiotowego gospodarstwa. Tym samym nie wykazała, iż ma uprawnienie do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Na skutek wniosku J.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., podtrzymując stanowisko, że z uwagi na niewykazanie, że wnioskodawczyni jest następczynią prawną byłego właściciela gospodarstwa, nie może zostać uznana za stronę postępowania, którego wszczęcia żądała. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.S. podniosła, że w pełni udowodniła, iż z chwilą śmierci ojca jest jego spadkobierczynią, informując, że załącza postanowienie Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 6 września 2011 r., I Ns 329/09 o nabyciu spadku po rodzicach. Opisane orzeczenie nie zostało jednak załączone. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 28 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej J.S. złożył do akt sprawy kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 9 września 2011 r., I Ns 329/09 o stwierdzeniu nabycia spadku po T.S., M.S. synu M. i M.S. synu F. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. naruszył art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez wydanie postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez decyzje, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć także postanowienie. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonego postanowienia wydanego przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Sąd zauważył, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., jak i zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Dyrektor Departamentu Gospodarki Ziemią Z.A. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego ministra. Wydanie zaś decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonego taką wadą postanowienia. Wada ta jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonego postanowienia z innymi przepisami postępowania, czy też prawem materialnym i odnoszenie się w tym kontekście do sformułowanych w skardze zarzutów. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien rozpatrzyć jeszcze raz sprawę objętą wnioskiem J.S., tyle że bez udziału pracowników organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. oraz uwzględnić postanowienie Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 6 września 2011 r., I Ns 329/09 o nabyciu spadku po byłym właścicielu przedmiotowego gospodarstwa rolnego. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego, skutkującej uchyleniem zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w wyniku błędnego przyjęcia, że pracownik organu wydający postanowienie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli pracownik ten brał udział w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji , podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie znajduje zastosowania w odniesieniu do postanowień, lecz wyłącznie w odniesieniu do decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że instytucja wyłączenia organu administracji publicznej i wyłączenia pracownika może prowadzić do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej tylko, gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa. W ocenie organu nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, gdyż przepis art. 24 kpa nie znajduje zastosowania do postanowień, a tylko do decyzji. Artykuł 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do postanowień, a jego odpowiedniego stosowania do postanowień nie przewiduje również przepis art. 126 kpa. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przypadku podejmowania postanowień w trybie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa, nie obowiązuje nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Tym samym nie do zaakceptowania jest pogląd, że w sprawie zaistniała wada postępowania dająca podstawę do jego wznowienia, zatem brak było podstaw do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednak zgłoszone w jej ramach zarzuty nie mogą przynieść zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż instytucja wyłączenia pracownika organu administracji, uregulowana w przepisie art. 24 § 1 kpa znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do decyzji, ale i do postanowień. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 24 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa mowa jest więc o decyzji, a nie o postanowieniu. Rozstrzygnięcie, czy art. 24 § 1 pkt 5 kpa znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wymaga uwzględnienia regulacji zawartej w art. 126 oraz art. 144 kpa. Stosownie do art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z kolei przepis art. 144 kpa stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odesłanie z art. 144 kpa do przepisów dotyczących odwołań wskazuje na regulację z art. 140 k.p.a., w myśl której w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji. Takie odpowiednie zastosowanie w rozumieniu art. 144 kpa - w przypadku zaskarżalnego zażaleniem postanowienia wydanego w I instancji - ma przepis art. 127 § 3 kpa. Jak wyjaśniono już w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., II GSK 978/13 takie podwójne odesłanie do art. 140 kpa wymaga określenia zakresu tej regulacji. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera regulację w Dziale I pt. "Przepisy ogólne" i w Dziale II pt. "Postępowanie". Regulacja z art. 140 kpa nie obejmuje regulacji Działu I, którą organy odwoławcze są w pełni związane. Odpowiednie stosowanie dotyczy przepisów Działu II. Z treści normy prawnej zawartej w art. 126 kpa wynika m.in., że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 145 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 2 kpa na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy stronie zażalenie. Tym samym do tego rodzaju postanowień stosuje się odpowiednio art. 145 kpa. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 kpa wprost odwołuje się do art. 24, a więc także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa. Reasumując stwierdzić należy, że w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, zastosowanie ma zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem zgodnie z art. 24 § 1 kpa powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą w przypadku postanowienia ostatecznego sankcje w postaci wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. na tej podstawie. Reasumując, skoro zatem skarżący kasacyjnie nie kwestionował okoliczności, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. zostało wydane przez tę samą osobą, która wydała postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., a osoba ta nie była piastunem funkcji organu, lecz pracownikiem zajmującym stanowisko Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemią, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.