I SA/Wa 875/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Maria Tarnowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania J. D. specjalnego zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej w lutym 2012 r. w wysokości [...] zł. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2012 r. J. D. wystąpił o pomoc finansową na opłacenie energii elektrycznej w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent W. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy i wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 stycznia 2012 r. wynika, iż wnioskodawca mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu [...] i nie posiada uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Łączny dochód skarżącego wynosi jednak [...] zł, a tym samym przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływana dalej jako "ups", a wynoszące 477 zł. W związku z tym Ośrodek Pomocy Społecznej rozważył możliwość udzielenia pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 ups, tj. specjalnego zasiłku celowego. Powołując się na treść art. 39 ust. 1 ups organ wskazał, że zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej, lecz nie każdej, potrzeby bytowej. Opłaty związane ze zużyciem energii i gazu należą jednak do zobowiązań finansowych wnioskodawcy, a organy pomocy społecznej nie mogą przejąć za stronę ponoszenia tych opłat. Tym samym organ uznał, że w sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Organ wskazał ponadto, że Ośrodek Pomocy Społecznej posiada ograniczone środki finansowe na udzielanie pomocy w formie zasiłków celowych, które rozdysponowuje na najbardziej pilne i podstawowe potrzeby bytowe klientów. Nie każdy zatem potrzebujący w każdej sytuacji może uzyskać całkowite spełnienie oczekiwań. Po rozpatrzeniu odwołania J. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchyliło decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na przekroczenie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, jego wniosek rozpatrywany był pod kątem spełnienia przesłanek z art. 41 ups, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach osobie przekraczającej kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi. Prowadząc postępowanie w trybie powołanego przepisu organ ma obowiązek rozpoznania sprawy pod kątem występowania szczególnie uzasadnionego przypadku. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie zawarł natomiast żadnych wyjaśnień i argumentów w tym przedmiocie. Sytuacja osobista i zdrowotna wnioskodawcy potraktowana została zbyt pobieżnie, a materiał dowodowy, zwłaszcza ustalenia pracownika socjalnego dokonane w trakcie wywiadu środowiskowego są niewystarczające do dokonania oceny, czy sytuacja skarżącego jest szczególna. W związku z powyższym organ I instancji ponownie powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie spełniania przez stronę przesłanek, o których mowa w art. 41 pkt 1 i 2 usp, a podjęte rozstrzygnięcie powinno zostać należycie uzasadnione. W przypadku decyzji o charakterze uznaniowym to właśnie uzasadnienie pozwala organowi odwoławczemu na ustalenie, czy organ rozpoznając sprawę wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r., wniósł J. D. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wprawdzie zaskarżona decyzja jest dla niego korzystna, jednakże ma jedynie doraźny charakter wedle nieścisłego kryterium "uznania przypadku za szczególnie uzasadniony". Skarżący podniósł, że szereg zagadnień z zakresu pomocy społecznej wymaga zmiany rozwiązań systemowych, stąd konieczna była niniejsza skarga. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanego dalej jako "kpa", zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Decyzja organu pierwszej instancji jest bowiem wadliwa ponieważ nie zawiera należytego uzasadnienia, jak również istnieje konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ponownej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek wynikających z art. 41 ups. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie energii elektrycznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ups zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ups (w przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 477 zł – art. 8 ust. 1 pkt 1 ups). Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 41 ups, zgodnie z którym osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Zgodnie zaś z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem "szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że J. D. przekroczył wskazane wyżej kryterium dochodowe, bowiem jego dochód wynosi [...] zł. W tej sytuacji prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącego o udzielenie pomocy na opłacenie rachunku za energię elektryczną w wysokości [...] zł w oparciu o kryteria określone w powołanym art. 41 ups. Z treści tego przepisu wynika jednak, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Wydana na tej podstawie decyzja musi zostać poprzedzona zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie zostać należycie uzasadniona, a organy obowiązane są dokonać oceny, czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest "szczególnymi okolicznościami", do których powyższy przepis nawiązuje. Aby ocenić, czy wnioskodawca znajduje się sytuacji uzasadniającej udzielenie mu pomocy niezbędnym jest z kolei przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, a następnie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący dokumentacji zgromadzonej w sprawie (art. 7 i 77 kpa). Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie prawdy obiektywnej. Podzielić należy stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając przyznania zasiłku celowego nie rozważył w sposób wystarczający, czy strona spełnia kryteria pomocy w formie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 41 ups, nie przeanalizował sytuacji osobistej i zdrowotnej skarżącego. Wprawdzie w decyzji organu pierwszej instancji znalazło się stwierdzenie, że nie uznano przypadku J. D. za szczególnie uzasadniony, jednakże stanowisko to nie zostało poparte żadnym uzasadnieniem, a jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w przypadku decyzji uznaniowych, to właśnie uzasadnienie decyzji pozwala dokonać kontroli, czy organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności. Brak należytego uzasadnienia decyzji uznaniowej nie może być natomiast konwalidowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Zaskarżona decyzja zapewnia zatem skarżącemu ochronę jego prawa do domagania się podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, mając na względzie słuszny interes strony. W związku z tym uznać należało, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 kpa, gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.