VII SA/Wa 944/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. O. i D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną [...] lutego 2012r. na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] września 2011 r. M. O. oraz D. P. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego z lokalami mieszkalnymi na działce o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2011r. nr [...] Prezydent [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji poprzez dostosowanie projektu budowlanego do wymogów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolem B-7.2 U/MN/KS. Następnie uznając, iż inwestorzy nie wypełnili nałożonych obowiązków, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna nad [...] w Dzielnicy [...][...] - część I, uchwalony przez Radę Miasta [...] w 2008r. ([...]. nr [...] poz. [...]). Zgodnie z § 6 w/w planu, na terenie jego obowiązywania wyznaczone zostały trzy obszary planistyczne: B - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami o zasięgu lokalnym; O - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; D - tereny zabudowy usługowej o zasięgu ponadlokalnym i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy czym jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wbudowanymi usługami zezwala się na nieuciążliwe usługi w szczególności z zakresu: handlu detalicznego, usług biurowych, gastronomicznych, oświaty, rekreacji, zdrowia i opieki. Również w znajdującym się w § 3 planu słowniczku wymienione zostały następujące symbole oznaczające poszczególne funkcje terenów objętych planem: MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; MNL - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych; U - tereny zabudowy usługowej; MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wbudowanymi usługami; KZ, KL, KD, KW, KS - tereny komunikacji (drogi, ulice i parkingi); Z - tereny zieleni; ZL - tereny leśne ZP - zieleń parkowa R - tereny rolne; X - tereny wskazane do przekształceń na cele usług ponadlokalnych. W żadnym z wymienionych paragrafów nie zostało ustalone, iż na terenie obowiązywania planu przewidywane jest lokalizowanie zabudowy wielorodzinnej. Widać to szczególnie w zapisanym w § 6 podziale na trzy strefy, w których została przewidziana wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Równocześnie zgodnie z § 5 pkt 14 planu miejscowego zabudowa jednorodzinna została zdefiniowana jako budynek mieszkalny wolno stojący, składający się z nie więcej niż dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o własności lokali lub zespół takich budynków. Definicja ta jest zbieżna z tą zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, zgodnie z którą przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tymczasem zgodnie z wnioskiem inwestorów przedmiotem inwestycji ma być budynek usługowy z lokalami mieszkalnymi na działce nr Ew [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Zainwestowana działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem B - 7.2 U/MN/KS, gdzie B oznacza, iż jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami o zasięgu lokalnym i dopuszczona jest na nim zabudowa: U - usługowa, MN - mieszkaniowa jednorodzinna, KS - komunikacyjna. Z załączonego do wniosku projektu budowlanego wynika, iż inwestorzy przewidują w budynku - poza pomieszczeniami usługowymi - 15 lokali mieszkalnych. Oznacza to, że poza - przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - funkcją usługową, budynek wybudowany ma zostać jako wielorodzinny. Tymczasem, jak zostało to już wskazane powyżej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje dla obszaru [...] - część północna nad [...] w Dzielnicy [...][...] zabudowy wielorodzinnej. W związku z faktem, iż organ I instancji, prowadząc postępowanie na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zwrócił uwagi na niezgodność funkcji projektowanego budynku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadnym jest uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu umożliwienia inwestorowi doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z obowiązującymi przepisami. W ocenie Wojewody [...] możliwe jest nałożenie na inwestora obowiązku dostosowania projektu budowlanego do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach złożonego przez niego wniosku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. O. i D. P.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez powielenie niepełnej, a w związku z tym błędnej interpretacji zapisów zawartych w tekście uchwały obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna nad [...] w Dzielnicy [...] [...] - część I (Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008r.), sankcjonując tym samym błąd popełniony w oprotestowanej przez nich decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydenta [...] poprzez nierzetelną i niepełną interpretację zapisów w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje naruszeniem przez organ zarówno I jak i II instancji zasad postępowania zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego w artykułach: 6, 7, 8, 9, 11, 12. 2. wydłużenie ponad miarę procedurę uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez niepotrzebnie rozciągnięte postępowanie administracyjne, naruszając zasady opisane w kodeksie postępowania administracyjnego art. 35 § 1, § 2 w związku z § 3. 3. brak analizy prawidłowości zakresu wymagań stawianych ich dokumentacji przez organ I instancji, tym samym potwierdzając prawidłowość działania tegoż organu w zakresie art. 35 ust. 1, 3, co narusza przepis określony w ust. 4 tegoż artykułu ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako ppsa) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ppsa sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 ppsa), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 ppsa. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 ppsa) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] wydana [...] lutego 2012r. uchylająca na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011r., odmawiającą skarżącym wydania pozwolenia na budowę budynku usługowego z lokalami mieszkalnymi na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego. Podstawą prawną objętej skarga decyzji jest przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z w/w przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygniecie przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest określane jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 kpa, który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego , przepis art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa stanowiącego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi, który wydał decyzję. Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę doprecyzowuje art. 77 § 1 kpa nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sad uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Stwierdzić należy, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - jak wynika z przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może być wydana przez organ architektoniczno- budowlany po uprzednim jego sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym. Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego, jeżeli spełnione zostaną wymagania, o których wyżej mowa, właściwy organ architektoniczno-budowlany, zgodnie z art. 35 ust. 4, nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Powołany przepis określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. Musi on dokonać szeregu czynności, których celem jest sprawdzenie projektu budowlanego. Wyraża się to przede wszystkim w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku stwierdzenia braków w złożonej przez inwestora lub naruszenia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno- budowlany nakłada na inwestora - w drodze postanowienia, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Przy czym obowiązkiem organu jest wezwanie do usunięcia naruszeń w sposób precyzyjny, aby inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Jeżeli inwestor nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, zawartym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 w/w ustawy, na poparcie swoich racji zaprezentuje szczegółową argumentację, to organ powinien dokładnie wyjaśnić zgłoszone argumenty i zarzuty zanim wyda merytoryczne rozstrzygniecie. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i co się z tym wiąże, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, bez uprzedniego wezwania inwestora do usunięcia w trybie przepisu art. 35 ust. 3, stanowi naruszenie prawa materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że nie zobowiązanie inwestora (przez organ I instancji) do usunięcia niezgodności projektowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania w części dotyczącej rodzaju zabudowy - dotknięte jest naruszeniem prawa, które nie może być usunięte w postępowaniu odwoławczym, bowiem pozbawiłoby strony jednej instancji administracyjnej. W tej sytuacji słusznym jest uznanie, że organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania terenu uchwalonym przez Radę Miasta [...] w 2008r., a więc w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym podkreślić, że dopiero przeprowadzenie postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 kpa oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, pozwoli na prawidłową kontrolę wydanego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.