II SA/Bk 456/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na czynność Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności i stwierdza, że skarżącemu J. S. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 (słownie: czterystu dwudziestu pięciu) złotych; 2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SA/Bk 456/12 UZASADNIENIE W dniu 23.02.2012 r. J. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. pełniącego funkcję Starosty o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki M. – B. [...] o numerze rejestracyjnym [...], uiszczonej w kwocie 500 zł w dniu 22.04.2005 r. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta pismem z [...].03.2012 r. znak [...] odmówił zwrotu opłaty wskazując, że naliczona została na podstawie obowiązującego w dacie uiszczania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.07.2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17.01.2006 r. uznający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu za niezgodną z przepisami Konstytucji oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, do momentu wydania nowych przepisów przez Ministra Transportu tj. do 30.04.2006 r. Zatem w dacie uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł (19.04.2005 r.) – jej wysokość była zgodna z obowiązującymi przepisami. Stąd, zdaniem organu, brak jest podstaw do zwrotu kwoty 425 zł będącej częścią opłaty za wydanie karty pojazdu. W dniu 21.03.2012 r. (data nadania na poczcie) J. S. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa odmową zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Wskazał, że w sprawach identycznych jak przedmiotowa zapadło już wiele wyroków sądów administracyjnych uwzględniających żądania właścicieli pojazdów. Tak ugruntowana linia orzecznicza powinna, zdaniem odwołującego się, zostać uwzględniona przez organ orzekający w sprawie niniejszej. Prezydent Miasta B. pismem z 10.04.2012 r. wskazał, że nie znajduje podstaw do zwrotu opłaty naliczonej na podstawie obowiązujących w dacie jej pobrania przepisów prawa. Pismo zawierające odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczone zostało stronie w dniu 13.04.2012 r.. We wniesionej do sądu administracyjnego dnia 11.05.2012 r. skardze J. S. powtórzył żądanie zwrotu zawyżonej części opłaty i argumentację wskazaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając działanie organów administracji na podstawie prawa i związanie przepisami rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona czynność była niezgodna z prawem. Przedmiotem sprawy jest kwestia odmowy zwrotu skarżącemu J. S. kwoty 425 zł tytułem części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej przez niego w wysokości 500 zł z tytułu rejestracji pojazdu w dniu 18.04.2005 r. (organ i skarżący błędnie podali datę uiszczenia opłaty, która jednoznacznie wynika z potwierdzenia wpłaty na k. 10 akt administracyjnych). W sprawie o tak zakreślonym przedmiocie dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądził w sposób wiążący NSA uchwałą 7 sędziów z 04.02.2008 r. w sprawie I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21). Wskazał, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.07.2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Z kolei dopuszczalność dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym przesądził SN uchwałą z 16.05.2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008/7-8/72). Strona może zatem skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną, bowiem, jak ocenił NSA, stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że administracyjny obowiązek organu wobec strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym realizacji tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Wybór sposobu dochodzenia zwrotu opłaty zależy zatem od strony, która w sprawie niniejszej zdecydowała się na drogę administracyjną. Przesądzenie przez NSA w uchwale z 04.02.2008 r., że czynność zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądu powinna wyczerpać, przed wniesieniem skargi, drogę postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżący dopełnił tego formalnego wymogu, bowiem pismem z 21.03.2012 r. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, którego ten dopuścił się odmawiając mu w dniu [...].03.2012 r. zwrotu części opłaty. Pismo to, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., wpłynęło do organu w terminie 14 dni od dnia podjęcia przedmiotowej czynności. Następnie skarżący w terminie 30 dni od dnia uzyskania odpowiedzi na wezwanie (co nastąpiło pismem z 10.04.2012 r., doręczonym 13.04.2012 r.) – złożył 11.05.2012 r. skargę (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalny jest zwrot kwoty 425 zł tytułem części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy w dacie ponoszenia zawyżonych, zdaniem skarżącego, kosztów wynikały one z obowiązującego aktu prawnego (rozporządzenia), następnie uznanego za niekonstytucyjny i w sytuacji, gdy w chwili żądania zwrotu niekonstytucyjne przepisy już nie obowiązywały. Skarżący uiścił sporną opłatę w wysokości 500 zł w dniu 18.04.2005 r. na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.07.2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Wyrokiem z 17.01.2006 r., U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu – niezgodność z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odraczając utratę jego mocy obowiązującej do dnia 01.05.2006 r. Trybunał stwierdził, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona w wysokości 75 zł, nie pozostaje, jak stwierdził Trybunał, w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28.03.2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15.04.2006 r. (przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z 28.07.2003 r. Mając powyższe na uwadze skład orzekający ocenił czynność Prezydenta Miasta, którą odmówiono skarżącemu zwrotu części opłaty, za niezgodną z prawem. Rację ma organ, że w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.07.2003 r. Przedmiotowy argument w postępowaniu przed sądem nie ma jednak znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu podstawowego), który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (vide wyrok NSA z 09.12.2009 r., I OSK 773/09, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że niezależnie od tego, iż sporne rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 15.04.2006 r. – sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości skład orzekający stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż powołany przepis (z powodów wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny), nie był zgodny z w/w ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej w dacie jego obowiązywania, do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28.07.2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 18.04.2005 r. opłata - w części ponad faktyczne koszty wydania karty - była niezgodna z prawem. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że w dacie podejmowania czynności w sprawie zwrotu części opłaty wskazany akt podustawowy już nie obowiązywał, bowiem został zastąpiony nowym rozporządzeniem ustalającym wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. Organ miał zatem, rozpoznając sprawę o zwrot opłaty, która jest sprawą nową w stosunku do sprawy jej uiszczenia, zastosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności. Jeżeli zatem opłata za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z 28.07.2003 r. była zawyżona w stosunku do wysokości związanych z jej drukiem i dystrybucją, to skarżącemu należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty obowiązującej obecnie, uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty. Rozpatrując sprawę niniejszą należy mieć również na uwadze sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 TWE. W dniu 16.04.2003 r. Polska podpisała z Państwami Członkowskim Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Stosownie do art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Od dnia 01.05. 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa ma prawo wspólnotowe w tym art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z treści tego przepisu wynika, że Państwa Członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z innych Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z 10.12.2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.07.2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Z uwagi na to, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28.07.2003 r. wykracza poza obszar regulacji ustawowej oraz jest sprzeczny z art. 90 TWE, zasadna jest odmowa zastosowania tej regulacji w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podjęta została również kwestia przedawnienia żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. W tej kwestii wskazuje się, że od 01.01.2010 r. obowiązuje ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w której zapisano, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 ust. 1 pkt 7) oraz wskazano, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z 27.08.2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta, zdaniem sądu, nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 29.03.2012 r., sygn. akt II SA/Op 669/11, "że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia". W konsekwencji w sprawie tej powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ tego typu kwestii (dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu), tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepisy art. 61 ustawy o finansach publicznych. Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z 26.03.2012 r., II SA/GL 163/12. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela powyższe stanowiska i tym samym nie aprobuje innych prezentowanych w orzecznictwie (vide wyroki WSA w Poznaniu z 15.12.2011 r., II SA/Po 980/11 oraz z 15.03.2012 r., III SA/Po 86/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji. Stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z jednoczesnym stwierdzeniem uprawnienia skarżącego do zwrotu przedmiotowej opłaty wywołuje skutek w postaci powstania po stronie organu obowiązku dokonania zwrotu spornej kwoty. Z uwagi na to, że charakter zaskarżonej czynności przesądza, iż nie nadaje się ona do wykonania, sąd odstąpił od orzeczenia w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).