II GSK 451/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 433/12 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od A. B. na rzecz Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 433/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po rozpoznaniu skargi A. B., uchylił decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz A. B. zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w P. odmówił przyznania A. B. (dalej skarżący) płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej płatność ONW) na rok 2005. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ I instancji po przeanalizowaniu wszystkich przesłanek, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) stwierdził brak podstaw do weryfikacji decyzji ostatecznej z [...] lipca 2006 r. w trybie wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z [...] lipca 2006 r. odmawiającą przyznania płatności ONW na rok 2005 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Odnośnie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że w ocenie strony został sfałszowany raport z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniach [...] i [...] listopada 2005 r. przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji w wyniku przestępstwa, w aktach sprawy bowiem brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na tę okoliczność, nie przedstawiła ich także strona. Wobec powyższego koniecznym jest stwierdzenie, iż organ I instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że kwestia niezachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 była przedmiotem oceny organu I instancji i zakończyła się wydaniem [...] lutego 2009 r. decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu, określonego w art. 148 k.p.a., która to decyzja została następnie w wyniku postępowania odwoławczego utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 2009 r. Tym samym brak jest podstaw do rozważania w niniejszym stanie faktycznym przesłanki, określonej w art. 145 § 1 pkt 4. Kolejną przesłanką stanowiącą podstawę wznowieniową jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5, zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który ją wydał. Organ II instancji nie dopatrzył się w zgromadzonym materiale dowodowym zastrzeżeń, na które powołuje się autor odwołania, dotyczących rzetelności, wiarygodności i zgodności z prawem przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania. Dodatkowo podniesiono, iż brak jest podstaw do uznania, iż jakiekolwiek dokumenty, stanowiące podstawę do wydania rozstrzygnięcia pochodziły z przestępstwa, tym bardziej, iż strona nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie podnoszonych zarzutów. Zwrócono uwagę, iż Kierownik Biura Powiatowego oparł swe rozstrzygniecie na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa, stąd argument strony, iż organ nie wskazał właściwej podstawy prawnej dla uznania przez niego dowodów pochodzących z przestępstwa jest bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Sąd przypomniał, że z art. 146 § 1 k.p.a. wynika, iż uchylenie decyzji z przyczyny określonej m.in. w art. 145 § 1 pkt 3-8 i 145a k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wyekspirowanie terminu pięciu lat jest bezwarunkowe - niezależne od okoliczności, które go spowodowały. Termin pięciu lat należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji którejś ze stron postępowania. Sąd stwierdził, że decyzja została doręczona skarżącemu [...] lipca 2006 r. W tej sytuacji termin pięciu lat, o którym stanowi art. 146 § 1 k.p.a. ekspirował w lipcu 2011 r. Tymczasem organ I instancji decyzją z [...] listopada 2011 r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji . W ocenie WSA z zestawienia daty wydania decyzji ostatecznej i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania wynika, że w chwili orzekania przez organy administracji I, jak i II instancji wyłączona była możliwość zarówno uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., jak i wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Ł. oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 i § 1 pkt 1 oraz art. 16 § 1 i art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. z powołaniem się, iż organ po upływie 5 lat od doręczenia decyzji nie może wydać decyzji o odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo, iż przepis art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. wprost stanowi, iż z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 i art. 145a oraz art. 145b k.p.a. nie może nastąpić uchylenie decyzji, jeśli od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat, a jednocześnie żaden przepis k.p.a. nie wprowadza cezury 5 lat od doręczenia decyzji dla wznowienia postępowania, a nadto wyżej powołane przepisy wskazują w sposób niebudzący wątpliwości o możności stosowania art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. wyłącznie w sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania stwierdzi istnienie przesłanki wznowienia postępowania, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, gdyby organ właściwie zastosował te przepisy skarga byłaby oddalona; 2. prawa materialnego, a mianowicie art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 i § 1 oraz art. 149 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, iż po upływie 5 lat od doręczenia decyzji nie można wydać decyzji o odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo, iż przepis art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. wprost stanowi, iż z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 i art. 145a oraz art. 145b k.p.a. po upływie 5 lat nie może nastąpić uchylenie decyzji, a organ w przypadku stwierdzenia, iż miały miejsce przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 3-8 i art. 145a oraz art. 145b k.p.a. nie uchyla decyzji, a stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, w przypadku zaś stwierdzenia, iż przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 3-8 i art. 145a oraz art. 145b k.p.a. nie wystąpiły organ odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji, a więc możliwe jest stosowanie art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. wyłącznie w sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania stwierdzi istnienie przesłanki wznowienia postępowania; 3. przepisów postępowania a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z naruszeniem przez Sąd dyrektyw wynikających z wyżej powołanego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz pominięcie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu powołano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty, więc zaskarżony wyrok należało uchylić. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest, czy – jak stwierdził Sąd I instancji – upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania przez organ w sprawie wznowieniowej, tj. czy po upływie tego terminu organ traci kompetencje nie tylko do uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, ale także do odmowy jej uchylenia. Organ, nie zgadzając się z tym stanowiskiem, stwierdził w skardze kasacyjnej, że z treści art. 151 § 1 i 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że po upływie 5 lat od doręczenia decyzji nie można jej uchylić, a nie ma przeszkód prawnych do odmowy jej uchylenia. W ocenie NSA ze stanowiskiem organu należy się zgodzić. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Wobec tego organ po wznowieniu postępowania powinien był rozważyć przesłanki uchylenia decyzji wynikające z art. 145, art. 145a, art. 145b oraz art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Pozytywne przesłanki uchylenia decyzji zawierają art. 145-145b k.p.a., zaś negatywne – art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8, art. 145a i art. 145b nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jak wynika z poglądów wyrażonych przez przedstawicieli orzecznictwa i doktryny, art. 146 § 1 k.p.a. zawiera przesłankę negatywną uniemożliwiającą uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jej wystąpienie ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy. Wobec tego, w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania, organ zobowiązany jest badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia wskazane w art. 145 § 1 k.p.a., lecz również czy na przeszkodzie ewentualnemu uchyleniu decyzji nie stoi okoliczność, o której mówi art. 146 § 1 k.p.a. (por. C. Martysz, Komentarz do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX; M. Jaśkowska, Komenatarz aktualizowany do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że decyzję, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, doręczono A. B. [...] września 2006 r., więc nie ulega wątpliwości, że minęło już 5 lat od jej doręczenia. Wobec tego, wyłączona była możliwość uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2006 r. Jednak NSA podziela pogląd kasatora, że art. 146 § 1 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania po upływie terminu w nim wskazanego. Z literalnej treści tego przepisu wynika, że "uchylenie decyzji" z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8, art. 145a i 145b k.p.a. nie może nastąpić po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Należy więc rozróżnić sytuację, gdy po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ uzna, że wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji od sytuacji gdy przesłanek tych nie stwierdzi. W pierwszym w tych przypadków, organ powinien, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji. Jeżeli jednak po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdzi, że nie było podstaw do uchylenia decyzji, powinien odmówić uchylenia decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniu Sądu I isntancji, żaden przepis k.p.a. nie sprzeciwia się wydaniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej po upływie terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Stanowisko takie zostało również przyjęte w orzecznictwie i doktrynie. Jak podnosi C. Martysz, gdy organ podejmie postępowanie wznowieniowe i stwierdzi, że upłynął już termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to fakt ten nie zwalnia go z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami art. 7 i 75-88a k.p.a. co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania, organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia podstaw wznowienia - decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. (por. C. Martysz, Komentarz do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i powołane tam orzeczenia). Wobec tego, należy stwierdzić, że trafne okazały się zarzuty wskazane w pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Zaskarżony wyrok takich wskazań nie zawiera, więc również z tego powodu wyrok należało uchylić. Należy bowiem zaznaczyć, iż w sytuacji gdy organ wydał już postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., to takie wznowione postępowanie powinno zostać zakończone wydaniem orzeczenia przewidzianego w k.p.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach podstępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.