II OSK 212/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1024/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1024/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę J. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Nowosądecki postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 123 k.p.a. postanowił wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] w miejscowości Z., gm. M., gdyż roboty te są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. znak: [...] wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy Muszyna. PINB wskazał, że teren robót budowlanych należy wygrodzić i zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Powyższe zabezpieczenia należy wykonać zgodnie z przepisami BHP. Ponadto organ I instancji zobowiązał do dostarczenia w terminie 30 dni, licząc od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia 17 marca 2012 r. J. G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nakazał J. G. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] w miejscowości Z., gm. M., prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...] wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy Muszyna. Teren robót budowlanych należy wygrodzić i zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Powyższe zabezpieczenia należy wykonać zgodnie z przepisami BHP oraz dostarczyć w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego postanowienia inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych przy budowie ww. obiektu na dz. nr [...] i [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na: "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości położonej w Z. na działce nr [...] z przyłączem wodociągowym (ujęcie własne), przyłączem kanalizacyjnym (szambo) i linią kanałową dla J. G. (...)". Załącznik do tej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi budowlany katalogowy "Dom jednorodzinny KAROLINA" adaptowany przez A. G. W dniu 15 lutego 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z., w wyniku której ustalono, że "Budynek parterowy, całkowicie podpiwniczony, z użytkowym poddaszem, fundamenty żelbetowe, ściany piwnicy żelbetowe, zewnętrzne ściany parteru oraz poddasze z pustaka ceramicznego "MAK" 29 cm, stropy gęstożebrowe "Fert", więźba konstrukcji drewnianej, dach wielospadowy kryty dachówką ceramiczną" oraz "w trakcie realizacji obiektu wprowadzono następujące zmiany stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego: – pod całym budynkiem wykonano dodatkowo podpiwniczenie, – nieznacznie zmieniono wymiary zewnętrzne budynku, które zwiększyły się do ok. 50 cm, – od strony zachodniej projektowanego budynku dodatkowo przy ścianie garażu wykonano wiatę o wym. 5,70 x 8,50 m oraz mur oporowy o długości 13,4 m. Ponadto zmieniono elewację budynku poprzez zmianę ilości i wielkości otworów okiennych (...)". W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie projekt budowlany, na podstawie którego realizowano przedmiotowy budynek mieszkalny, w swoich rozwiązaniach konstrukcyjnych nie przewidywał podpiwniczenia obiektu. Zmiana dokonana przez inwestora polegająca na wykonaniu pełnego podpiwniczenia pod całym obiektem, które nie zostało przewidziane w projekcie budowlanym, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, bowiem zmiana taka prowadzi do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, tj. kubatury. Również zmiana wymiarów zewnętrznych obiektu stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, w wyniku tego zmianie uległa również powierzchnia zabudowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by inwestor uzyskał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę w powyższym zakresie. W odniesieniu do pozostałych odstępstw od zatwierdzonego projektu, analiza porównawcza materiału fotograficznego wykonanego podczas kontroli z dnia 15 lutego 2011 r. oraz poszczególnych rysunków elewacji zewnętrznych budynku mieszkalnego wskazuje na wykonanie przez inwestora dodatkowych otworów okiennych nieprzewidzianych w projekcie budowlanym, co jednak nie stanowi istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 36a ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, projektant zobowiązany jest do dokonania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz zobowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym zamiennym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Z kopii dziennika budowy wynika, iż nie zamieszczono żadnych zapisów o dokonaniu nieistotnych bądź istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego ustali, że roboty budowlane są lub były prowadzone z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, zobowiązany jest do wstrzymania ich wykonania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1024/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. projekt budowlany nie przewidywał podpiwniczenia budynku, które zostało wykonane. W ten sposób zmieniono kubaturę budynku, a więc dokonano istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego. W zaskarżonym postanowieniu wskazano również na zwiększenie powierzchni zabudowy. Nawet gdyby pominąć ten element odstąpienia od projektu budowlanego – z uwagi na podnoszoną przez skarżącego okoliczność zastosowania materiałów budowlanych o większych niż przewidywano wymiarach – to i tak istotne odstąpienie poprzez wykonanie dodatkowej kondygnacji (podpiwniczenia) uzasadnia wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Podstawy tej nie eliminuje również fakt, iż organ nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu dodatkowo wskazał na nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez umieszczenie dodatkowych otworów okiennych. Jak ustalono w trakcie postępowania dodatkową kondygnację wybudowano bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Dało to podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze skarżącym, że roboty budowlane były już zakończone i dlatego nie było możliwości ich wstrzymania. Wprawdzie inwestor wystąpił o pozwolenie na użytkowanie, jednak pozwolenia takiego nie uzyskał. Ponadto z protokołu kontroli wynika, że trwają prace wykończeniowe wewnątrz budynku, a więc ich wstrzymanie było dopuszczalne. Zdaniem Sądu zasadne również było nałożenie zaskarżonym postanowieniem obowiązku dostarczenia inwentaryzacji budowlanej z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnił tę kwestię w sposób prawidłowy, wskazując wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych wynikające z nieprawidłowych zapisów w dzienniku budowy. Podstawą do nałożenia omawianego obowiązku był art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, który nie wskazuje wyraźnie w jakich okolicznościach można na inwestora nałożyć obowiązek przedłożenia inwentaryzacji przeprowadzonych robót budowlanych, ocen technicznych bądź ekspertyz. Należy zgodzić się z organem II instancji iż taką okolicznością mogą być wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, które wystąpiły w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 września 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że skarżący prowadzi roboty budowlane na działkach nr [...]i [...]w miejscowości Z. w gminie M., podczas gdy w prawdziwym stanie rzeczy skarżący nie prowadzi robót budowlanych i pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. zawiadomił PINB w Nowym Sączu o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego oraz wniósł o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz, że dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę; 2) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy wydaniu wyroku w pełni akt sprawy i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zaś jej uzasadnienie nie koresponduje z zarzutami zamieszczonymi w petitum skargi kasacyjnej. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżony akt, sam nie dokonuje ustaleń stanu faktycznego w sprawie, gdyż to należy do organów administracji publicznej, w tym przypadku do organów nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy upoważniał je do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż jak wynika z akt sprawy budynek został wzniesiony z pewnymi odstępstwami. Do ustalenia ostatecznego jaki charakter mają te odstępstwa, niezbędne jest przedstawienie przez inwestora inwentaryzacji wykonach robót budowlanych wraz z oceną techniczną. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku jest zgodne z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Przedłożona przez inwestora inwentaryzacja wraz z oceną techniczną stanowić będzie materiał dowodowy w sprawie i podstawę do ostatecznej oceny wykonanych robót budowlanych. Z uzasadnienia postanowienia PINB z [...] marca 2012 r. wynika, że organ miał uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych, a przeprowadzona kontrola wskazywała na to, że zostały one wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co stanowi przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Błędne zatem było powołanie w podstawie prawnej wydania ww. postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co zostało skorygowane w zaskarżonym postanowieniu. Nie stanowi to jedynie naruszenia prawa, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Poza tym zaskarżone postanowienie i jego rozstrzygniecie, mieści się w ramach możliwości organu II instancji wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 i 144 k.p.a. Nie jest też argumentem mogącym wskazywać na naruszenie przepisów prawa materialnego, wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej, to że skarżący zatrudnił jako kierownika budowy osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, gdyż to samo przez się nie chroni inwestora przed ewentualnymi naruszeniami prawa wynikającymi z procesu budowlanego. Obowiązki kierownika budowy wynikają z stosownych przepisów Prawa budowlanego (art. 21a, art. 22, art. 23), które osoba pełniąca funkcję kierownika budowy powinna przestrzegać, co nie zawsze ma miejsce w praktyce. Sąd w tym postępowaniu nie może oceniać czy kierownik budowy wypełnił swoje obowiązki prawidłowo. Twierdzenie w skardze kasacyjnej, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia inwentaryzacji przeprowadzonych robót budowlanych i oceny technicznej tych robót jest całkowicie gołosłowne, gdyż dopiero w oparciu o tę dokumentację będzie można stwierdzić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę, czy też nie. Tak samo gołosłowne jest twierdzenie, że budowa została zakończona i dokonano zgłoszenia budynku do użytkowania. O zakończeniu budowy w znaczeniu prawnym można bowiem mówić dopiero po spełnieniu obowiązków wynikających z art. 54 Prawa budowlanego, co w tym przypadku nie miało miejsca, były więc też podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, kontrolował pod względem zgodności z prawem zaskarżone postanowienie z 30 kwietnia 2012 r. i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2012 r., nie mógł więc uwzględnić w tym protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2012 r., złożonego na rozprawie. Natomiast zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., dla uzasadnienia tego zarzutu nie wskazano żadnych innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, których by nie uwzględnił Sąd. Skarżący powinien zrozumieć, że w zaistniałej sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych, przedstawienie dokumentów, o których mowa w pkt II osnowy zaskarżonego postanowienia, jest jedyną możliwą drogą do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.