I OSK 1439/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1248/12 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1248/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargę K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...]października 2011 r., sprostowaną następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta Warszawski Zachodni orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy położonej w Warszawie, przy ul. R. [...], oznaczonej jako archiwalna działka nr [...] z obrębu [...]. Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie wniosła K. M. Wojewoda Mazowiecki rozpoznając złożone odwołanie wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot, stanowiła obszar [...] ha, położona była w Warszawie przy ul. R. [...]. Aktem notarialnym Nr Repertorium [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. nabyto ww. nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa od korzystających wówczas z nieruchomości podmiotów, tj: M. Z. M., K. M., J. M. M., A. E. M. Z treści tego aktu wynika ponadto, że małżonkowie M. (po którym następnie dziedziczyły dzieci: K. M. T. M., J. M. M., A. E. M.) oraz M. M. na mocy aktu notarialnego nr rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1947 r. nabyli udział wynoszącego 1/18 niepodzielną część osady włościańskiej położonej we wsi W. gminy M., powiatu warszawskiego zapisaną w tabeli likwidacyjnej pod nr [...] zawierającą powierzchnię [...]2. Na mocy tego aktu strony umówiły się, że zamierzają dokonać podziału posiadanej współwłasności i po potwierdzeniu tego podziału przez odnośne władze na rzecz małżonków M. w zamian za należącą do nich 1/18 część powyższej nieruchomości przypadnie część grunt u o pow. [...] m2, opisana szczegółowo w akcie. Na mocy decyzji Nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. wydanej przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy ustalony został jako teren osiedla mieszkaniowego "W." w Warszawie w dzielnicy Żoliborz, w rejonie ulic: J., R., W. i P.w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...]. W skład tego terenu objętego powyższą lokalizacja wchodziła również opisana wyżej nieruchomość. Z powyższych względów organ odwoławczy stwierdził, że na mocy aktu notarialnego sprzedano Skarbowi Państwa w dniu 18 grudnia 1972 r. w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958r. udział wynoszący 1/18 część nieruchomości, stanowiący część nieruchomości objętej decyzją Nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. wydanej przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, będący w posiadaniu: K. M. T. M., J. M. M., A. E. M. i M. M. Odnosząc się do argumentów strony, iż organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia prawa własności przysługującego do nieruchomości, organ podkreślił, że legitymację czynną do wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, ma tylko poprzedni właściciel albo jego spadkobierca. Krąg podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości został ograniczony przez ustawodawcę tylko i wyłącznie do poprzednich właścicieli oraz ich spadkobierców, a brak wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pochodzącego od wszystkich spadkobierców dawnej nieruchomości wywłaszczanej stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie ustalono, iż brak wniosku pochodzącego od wszystkich współuprawnionych, dlatego organ I instancji zasadnie uznał, że wniosek ten nie jest kompletny i nie spełnia wymogów art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym organ odwoławczy uznał, że postępowanie Starosty Warszawskiego Zachodniego należy uznać za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, że z akt administracyjnych wynika, iż umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1972 r., zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. [...]), M. Z. M., K. M. M., J. M. M., A. E. M., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), sprzedali Skarbowi Państwa działkę o powierzchni 0,1035 ha, położoną w Warszawie przy ul. R. [...]. Z treści przywołanego aktu notarialnego wynika również, iż małżonkowie M. M. (po którym spadek nabyły dzieci: K. M. M., J. M. M., A. E. M.) oraz M. M., stali się właścicielami niepodzielnego udziału wynoszącego 1/18 części nieruchomości osady włościańskiej położonej we wsi W., gminy M., powiatu warszawskiego, zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...], zawierającą powierzchnię [...] m2. Z zapisów tego aktu wynika zatem, że przedmiotem umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1972 r. był udział wynoszący 1/18 w wyżej opisanej nieruchomości, nie zaś użytkowana działka o pow. [...] ha. Naturę prawa współwłasności określa m.in. niepodzielność wspólnego prawa. Polega to na tym, że każdy ze współuprawnionych ma prawo do całej rzeczy, a żaden nie ma prawa do jej wyodrębnionej części. Wspólność trwa dopóty, dopóki istnieje stosunek współwłasności. Współwłaściciele zatem mogą układać się między sobą co do sposobu korzystania i używania wspólnego prawa w granicach określonych niepodzielnością tego prawa. Fakt korzystania przez następców prawnych małżonków M. z części nieruchomości o pow. [...] m2 nie narusza istoty współwłasności. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż w świetle przepisu 136 ust. 3 ustawy żądanie zwrotu może dotyczyć tylko całości lub części nieruchomości i tylko o zwrocie całości lub części organ może orzekać. Z przepisu tego nie wynika bowiem, by zwrot części nieruchomości mógł dotyczyć udziałów we współwłasności. O możliwości zwrotu części nieruchomości przepis ten wskazuje bowiem wyłącznie w kontekście niewykorzystania tej części na cel określony w wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia realizowany jest na nieruchomości lub jej fizycznie określonej części, a nie na udziale we własności nieruchomości. Konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości lub jej części jest nie tylko zmiana właściciela, lecz także fizyczne wydanie nowemu właścicielowi przedmiotu zwrotu. Tym samym nie jest możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości. Taka sytuacja, wyłączająca możliwość zwrotu nie wydzielonej (idealnej) części nieruchomości, zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż przedmiotem nabycia od małżonków M. był udział wynoszący 1/18 części w działce o powierzchni [...] ha. W związku z tym brak było podstaw w rozpoznawanej sprawie do uwzględnienia żądania skarżących i wydania przez organy administracji orzeczenia o zwrocie na ich rzecz części przedmiotowej nieruchomości w postaci udziału w wysokości 1/18 części. Sąd nie dopatrzył się również w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza kognicją sądu w niniejszej sprawie pozostaje natomiast kwestia czy krąg stron postępowania, został ustalony prawidłowo. Natomiast okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, stanowi przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania. Sąd wskazał, że ta przesłanka wznowieniowa nie jest uwzględniania przez sąd, bez podniesienia w tym zakresie zarzutu przez osobę, której przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania i okoliczności z tym związane nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1109/07 wskazano, że wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym to strona rozporządza swoimi prawami procesowymi. Zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. (w skardze błędnie podano art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) w związku z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez brak udziału w postępowaniu J. W. M., Z. M. M. oraz B. J. M. Również za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ kroków zmierzających do odszukania dokumentu potwierdzającego zniesienia współwłasności nieruchomości opisanej w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 1947 r. Wbrew zarzutom skargi, organ zgromadził niezbędne dokumenty, dokonał oceny ich wiarygodności, wydając trafne rozstrzygnięcie. Nie ma żadnych przesłanek, że istnieje dokument znoszący współwłasność nieruchomości o pow. [...] m2 opisanej w akcie notarialny z 1947 r., dodatkowo należy zauważyć, że organ wielokrotnie zwracał się do pełnomocnika skarżącej w postępowaniu administracyjnym o przedłożenie takiego dokumentu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. M.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię, polegającą na: a) nieprawidłowym uznaniu, iż poprzednik prawny Skarżącej aktem notarialnym z dnia 18 grudnia 1972 r. przeniósł na rzecz Skarbu Państwa udział 1/18 we własności nieruchomości opisanej w ww. akcie notarialnym, której zwrotu skarżąca domagała się we wniosku z dnia 8 grudnia 1999 r. a tym samym, iż Skarżącej nie przysługuje prawo zwrotu ww. nieruchomości, b) nieprawidłowym uznaniu, iż poprzednik prawny Skarżącej dokonał skutecznego rozporządzenia własnością na rzecz Skarbu Państwa wbrew wewnętrznym sprzecznościom w treści ww. aktu notarialnego dotyczącym zarówno charakteru przysługującego mu prawa własności jak i zakresu dokonanego rozporządzenia; 2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy jako materialnej podstawy zwrotu określonej we wniosku nieruchomości pomimo zgodności systemowej ww. z podstawą zwrotu określoną w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozdziałem VI tejże ustawy; 3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu II instancji (a także decyzja organu I instancji) winna zostać uchylona ze względu na: – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni oświadczenia woli J. M., A. M., M. M. oraz K. M., dotyczącego rozporządzenia nieruchomością, zawartego w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1972 r., Rep. [...], a wskutek tego błędne ustalenie faktyczne, iż przedmiotem umowy sprzedaży był udział wynoszący 1/18 nieruchomości, podczas gdy literalne brzmienie aktu notarialnego, okoliczności w jakich został sporządzony (wobec świadomości skarżącej, że przysługuje jej prawo do działki wielkości [...] ha), oraz zasady współżycia społecznego wskazują, iż przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość o powierzchni 0,1035 ha położona w Warszawie przy ul. R. [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na skutek powyższego błędnego ustalenia faktycznego sąd naruszył prawo materialne, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy wniosek Skarżącej obejmuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] ha i powinien on zostać uwzględniony, a więc skarga zasługiwała na uwzględnienie; 4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu II instancji (a także decyzja organu I instancji) winna zostać uchylona ze względu na: – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10, 28, 34 § 4 i 64 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewezwanie do udziału w sprawie wszystkich osób (bądź ich następców prawnych), które powinny występować w charakterze stron, a także niezawiadomienie ich o wszczęciu i zakończeniu postępowania, przez co wydanie decyzji odmownej wobec żądania Wnioskodawczyni było nieprawidłowe i przedwczesne; 5) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu II instancji oraz decyzja organu I instancji winna ulec uchyleniu ze względu na: a) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 §1 i 107 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności prawa własności nieruchomości, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazałoby, iż doszło do zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości, b) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i postępowania, dlatego też w pierwszej kolejności rozpoznane zostaną zarzuty dotyczące postępowania. Uznanie bowiem, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony bądź nie został skutecznie podważony pozwoli na rozpoznanie zarzutów materialnych. Stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia przepisów nie są zasadne. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ dysponował stosownym materiałem dowodowym i właściwie go ocenił nie naruszając wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Przede wszystkim całkiem chybione są zarzuty odnoszące się do braku ustaleń co do zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Z aktu notarialnego zawartego w dniu 18 grudnia 1972 r. w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że poprzednicy prawni skarżącej rozdysponowali współwłasnością w określonej części ułamkowej nieruchomości, a działka o pow. [...] ha była wydzielona z przedmiotowej nieruchomości jedynie do ich użytkowania. Podział quoad usum polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytkowania fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej. Jednakże dokonanie podziału quoad usum nie jest zniesieniem współwłasności i nie zmienia stosunków własnościowych. Nadal cała nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności. Dokonany podział określa jedynie sposób współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej, ale w żadnym wypadku nie oznacza zniesienia współwłasności. W związku z tym nie było żadnych wątpliwości, które muszą być wyjaśnione przez organ, co do kwestii zniesienia współwłasności. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu dot. zakwestionowania ważności przedmiotowego aktu notarialnego, który również nie jest zasadny. Oczywistym bowiem jest, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie posiadają kompetencji do oceny ważności aktu notarialnego. Dlatego też rozważania zawarte w skardze kasacyjnej co do prawidłowości i skuteczności tego aktu nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nie jest również zasadny zarzut odnoszący się do braku stosownych ustaleń przez organ wszystkich stron postępowania, to jest wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości, bądź ich następców prawnych. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 136 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza zasadę, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winno pochodzić od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, bądź ich spadkobierców, bowiem tylko wspólnie posiadają legitymację procesową do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Jest to legitymacja procesowa do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Jest to legitymacja procesowa łączna, której brak prowadzi do wydania decyzji o odmowie zwrotu danej nieruchomości. Podkreślić należy, że zwrot nieruchomości stanowi uprawnienie, a nie obowiązek byłego właściciela lub jego spadkobierców i to od ich woli zależy, czy wystąpią z żądaniem zwrotu nieruchomości. Jeżeli więc nie zachodzi sytuacja, o której mowa w ust. 2 art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ nie ma obowiązku ustalania byłego właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości. Bowiem to były właściciel czy też współwłaściciele posiadają określone uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości. Nie są również zasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Jeszcze raz wskazać należy, że z aktu notarialnego wynika, że poprzednicy prawni skrzącej byli współwłaścicielami 1/18 nieruchomości, a jedynie użytkowali określoną część nieruchomości. Istota współwłasności sprowadza się m.in. do tego, że własność danej rzeczy, w tym przypadku nieruchomości, przysługuje niepodzielnie kilku osobom i żaden ze współwłaścicieli nie ma wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części nieruchomości, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej nieruchomości, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Jak to już podkreślono wyżej, podział nieruchomości quoad usum w żaden sposób nie zmienia istoty współwłasności, w tym niepodzielności prawa własności. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, to zarzut jest całkowicie chybiony. Przede wszystkim norma konstytucyjna stanowiąca o ochronie własności i prawa dziedziczenia nie może bezpośrednio stanowić podstawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast art. 1 ww. Konwencji dotyczy ochrony własności, odwołuje się do możliwości pozbawienia prawa własności w określonych sytuacjach, a także do regulowania tych kwestii przez ustawodawstwo krajowe. Jak to już podniesiono, polskie prawo określa zasadę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony przy wywłaszczeniu, a także gdy stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zawiera również określone szczegółowo regulacje realizacji tych zasad. Taką regulacją jest przyjęta zasada, że to były właściciel lub jego spadkobiercy decydują, czy chcą skorzystać z przysługującego im uprawnienia. Przepisy nie przewidują zwrotu nieruchomości "z urzędu". Tak więc w sytuacji gdy dana nieruchomość stanowiła współwłasność to uprawnienie to przysługuje wszystkim współwłaścicielom lub ich spadkobiercom. Bezsporne natomiast jest, że nie wszyscy byli współwłaściciele (lub ich spadkobiercy) przedmiotowej nieruchomości wystąpili z żądaniem zwrotu, w związku z tym Sąd I instancji zasadnie uznał, że w takiej sytuacji organ odmawiając zwrotu nieruchomości nie naruszył prawa. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.