II OSK 2932/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 453/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 453/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2012 r., w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. J. K. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pieniężnego z tytułu represji w okresie wojennym. Wskazała, że dnia 18 grudnia 1939 r. jej rodziców S. i M. K. wraz z rodzeństwem i sąsiadami wysiedlono z I. (woj. P.) do C., a następnie do C. (powiat K.). Do wniosku dołączyła między innymi "Wykaz osób zarejestrowanych w Delegaturze C." z dnia [...] czerwca 1941 r. zawierający pieczęć "R.G.O. POLNISCHES HILFSKOMITEE Rada Opiekuńcza Powiatowa, K. Land – K., Delegatur C.". W wykazie tym odnotowano, że S. K. został wysiedlony z miejscowości I., a jego obecne miejsce zamieszkania to C. Skarżąca dołączyła też Kartę opiekuńczą Polskiego Komitetu Opiekuńczego z 1941 r., z której wynika, że jej ojciec był zatrudniony, jako robotnik, a dochód miesięczny rodziny wynosił 80 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym, odmówił skarżącej przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu represji. Wskazał, że zgodnie z ustawą represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres, co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Organ podniósł, że nie każda represja w okresie okupacji uprawnia do przyznania świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca urodziła się w C. podczas wysiedlenia rodziców z I. Wysiedlenie związane było z wyrzucaniem Polaków z terenów włączonych do III Rzeszy, a nie z przymusem pracy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. wskazała, że zgodnie z ustawą o świadczeniu pieniężnym nie ma podstaw by pozbawić wynikających z niej uprawnień dzieci, które zostały deportowane wraz z rodzicami lub urodziły się na deportacji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że wysiedlenie z miejsca zamieszkania w czasie wojny nie stanowi represji w rozumieniu ustawy. Nie został bowiem spełniony warunek deportacji do pracy przymusowej (art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy). Podnoszona okoliczność, jaką była utrata domu w I. była niewątpliwie formą represji. Jednakże uprawnienie do świadczenia pieniężnego nie przysługuje z tytułu wysiedlenia, lecz z tytułu deportacji do pracy przymusowej. W skardze na powyższą decyzję J. K. ponownie opisała losy rodziny. Wskazała, że ubiega się o świadczenie pieniężne dla poszkodowanych przez III Rzeszę, ponieważ jej rodzice byli deportowani z województwa poznańskiego do pracy przymusowej na tereny Generalnej Guberni w czasie od grudnia 1939 r. do kwietnia 1945 r., czyli dłuższym niż 6 miesięcy. Na terenie Generalnej Guberni ojciec wykonywał prace przymusowe pod nadzorem Niemców. Ona natomiast została pozbawiona godnych warunków życia i normalnego dzieciństwa. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że urodzenie J. K. podczas deportacji jej rodziców do C. nie stanowi przeszkody do ubiegania się przez nią o świadczenie pieniężne z tytułu represji doznanych w czasie okupacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest niewystarczająca dla oceny zasadności wniosku o przyznanie skarżącej uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu represji. Po pierwsze zauważa, że organ zasadnicze wnioski oparł na dwóch dokumentach: "Wykazie osób zarejestrowanych w Delegaturze C." z dnia [...] czerwca 1941 r. zawierającym pieczęć "R.G.O. POLNISCHES HILFSKOMITEE Rada Opiekuńcza Powiatowa, K. Land – K., Delegatur C." oraz Karcie opiekuńczej Polskiego Komitetu Opiekuńczego z 1941 r., z której wynika, że ojciec skarżącej był zatrudniony, jako robotnik, a dochód miesięczny rodziny wynosił 80 zł. Zdaniem Sądu organ nie ocenił jednak tych dowodów, w szczególności nie wyjaśnił, jaki był cel i okoliczności ich sporządzenia. Dokumenty, na których oparł się organ stanowią dokumentację Rady Głównej Opiekuńczej (por. B. Kroll, Rada Główna Opiekuńcza 1939-1945, Warszawa 1985, s. 77), a ściślej ujmując jej oddziału powiatowego w K. (Polski Komitet Opiekuńczy K.- Polnisches Hilfskomitee K.). Rada Główna Opiekuńcza pełniła rolę polskiej organizacji charytatywnej (szerzej: B. Kroll, jw.) i nie była urzędem pracy. Z wykazu z dnia [...] czerwca 1941 r. można zatem, zdaniem Sądu, wyprowadzić jedynie wniosek, że S. K. pracował w C., natomiast z Karty opiekuńczej, że zgłosił się on o pomoc do Polskiego Komitetu Opiekuńczego – K. w Delegaturze w C., był zatrudniony jako "robotnik", a dochód rodziny wynosił 80 zł miesięcznie. Sąd pierwszej instancji zauważa, że skarżąca, we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. wskazała, iż "rodzina zajmowała jedną pryczę z barłogiem na dużej hali obok innych rodzin", a S. K. był "przydzielony do ciężkich robót ziemnych, w wyniku których później chorował". Następnie w skardze uzupełniła, że "ojciec pracował pod przymusem pod nadzorem Niemców zgodnie z obowiązującym regulaminem obozowym". Wypowiedzi te mogą sugerować, że praca wykonywana przez ojca skarżącej mogła być kwalifikowana, jako praca przymusowa. W celu ustalenia powyższej okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał, że organ powinien zasięgnąć szerszych informacji na temat pracy, jaką wykonywali rodzice skarżącej, w szczególności ojciec i dążyć do ustalenia, jaka była to praca, na rzecz jakiego pracodawcy bądź jakich władz niemieckich (okupacyjnych), czy była wykonywana w warunkach zagrożenia albo pod przymusem fizycznym lub administracyjnym i czy wypłacano za wykonywaną pracę wynagrodzenie. W skardze kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżono powyższy wyrok w całości oraz: I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 31 marca 1996 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 1996 r. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represje w myśl wskazanego przepisu materialnego, podczas, gdy strona doznała innego rodzaju represji niż określonych przez ustawodawcę w ustawie z dnia 31 marca 1996 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy. Zgłaszając powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż represją, jakiej doznała skarżąca był zabór mienia dokonany przez okupanta oraz przymusowa zmiana miejsca zamieszkania jej rodziców, brak jest natomiast dowodów na skierowanie rodziców skarżącej do pracy przymusowej. Miejsce zamieszkania zmieniła cała rodzina. Rodzice skarżącej nie zostali tym samym deportowani do pracy przymusowej. Ponadto materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że praca rodziców strony miała charakter zarobkowy. Już samo zestawienie materiału dowodowego zawartego w dokumentach, a oświadczenia strony, która z racji wieku nie może być naocznym świadkiem tamtych wydarzeń, wyraźnie wskazuje, iż rodzina strony podzieliła los dużej ilości Polaków. Jednakże ich ciężka sytuacja rodzinna nie spełnia przesłanek ustawowych, koniecznych do przyznania świadczenia pieniężnego za deportację w celu wykonywania pracy przymusowej na rzecz okupanta. Ustawa o świadczeniu pieniężnym nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia z tytułu zmiany miejsca zamieszkania w okresie okupacji, lecz jedynie z tytułu deportacji w celu wykonywania pracy przymusowej. Tym samym Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy z uwzględnieniem zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. Ponadto, szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że w tożsamej sprawie prowadzonej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wniosku K. K., brata skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 452/12, oddalił skargę na decyzję Kierownika Urzędu w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko Kierownika Urzędu dotyczące takiej samej, jak w niniejszej sprawie, oceny materiału dowodowego zgromadzonego na gruncie tego samego stanu faktycznego i odmowy przyznania świadczenia pieniężnego wobec niespełniania przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek niezbędnych do jego przyznania. W sprawie o sygn. akt II SA/Po 452/12 Sąd uznał, że materiał dowodowy (identyczny jak w niniejszej sprawie) nie wskazuje, że rodzice strony zostali deportowani do pracy przymusowej. Ponadto w ustnych motywach uzasadnienia Sąd stwierdził, że charakter pracy ojca skarżącego miał charakter zarobkowy, a nie przymusowy i był związany koniecznością utrzymania rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół niewłaściwej wykładni postanowień, art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 97, poz. 395 ze zm.- dalej: ustawa o świadczeniu pieniężnym), które w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przyjmując, że represje doznane przez skarżącą stanowią represje w myśl wskazanego przepisu materialnego. Zgodnie z art. 2 pkt 2, ustawy o świadczeniu pieniężnym przez represję należy rozumieć deportację (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres, co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 - 1945 bądź b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Zatem ustawową cechą istotną (relewantną) decydującą o przyznaniu świadczenia z tytułu represji, jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej. W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. K 49/07 (OTK-A 2009 r., nr 11, poz. 169) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że świadczenie pieniężne wynikające z ustawy o świadczeniu pieniężnym powinny otrzymywać te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej przybierał szczególnie dotkliwą formę, tj. był połączony z wysiedleniem i "wyrwaniem" z dotychczasowego miejsca pobytu i środowiska. Takie wywiezienie połączone było z zerwaniem dotychczasowych więzi społecznych, z rodziną, rodziło narażenie na agresję i wrogość nowego otoczenia oraz powodowało ogólnie trudniejsze warunki egzystencji w nowym miejscu. W cyt. wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca trafnie uznał, iż wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Dla oceny charakteru wysiedlenia, zasadnicze znaczenie ma skutek, z jakim wiązało się wysiedlenie rodziców skarżącej z miejsca ich zamieszkania oraz to czy w efekcie ojciec skarżącej wykonywał pracę przymusową, w okresie, co najmniej 6 miesięcy. Sąd pierwszej instancji, uchylając obie decyzje, trafnie stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego. Interpretacja dokonana przez organ nie pozwala bowiem jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy praca ojca skarżącej miała charakter pracy przymusowej i czy odbywała się w warunkach represji, przy uwzględnieniu stanu normatywnego ukształtowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można przesądzić, jaką pracę wykonywał ojciec skarżącej, i że praca ta nie była pracą przymusową. Z wykazu z dnia [...] czerwca 1941 r. można tylko wyprowadzić wniosek, że S. K. pracował w C., natomiast z Karty opiekuńczej, że zgłosił się on o pomoc do Polskiego Komitetu Opiekuńczego – K. w Delegaturze w C., że był zatrudniony, jako "robotnik", a dochód rodziny wynosił 80 zł miesięcznie. Nie wiadomo zatem czy adnotacja w Karcie opiekuńczej Polskiego Komitetu Opiekuńczego z 1941 r. o dochodzie rodziny, dotyczyła dochodu tylko z pracy ojca skarżącej, czy z innych źródeł członków rodziny oraz czy wynikała z informacji od pracodawcy czy z oświadczenia samego zainteresowanego. Podnieść należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie przesądził. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wykazała błędy natury logicznej, wykraczające poza ramy oceny swobodnej. Uznając tylko, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, Sąd wskazał błędy w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy oraz konieczne do przeprowadzenia czynności, w celu ustalenia stanu faktycznego. W uzasadnieniu wyroku wskazano bowiem, że organ powinien zasięgnąć szerszych informacji na temat pracy, jaką wykonywali rodzice skarżącej, w szczególności ojciec i dążyć do ustalenia: jaka była to praca, na rzecz jakiego pracodawcy bądź jakich władz niemieckich (okupacyjnych), czy była wykonywana w warunkach zagrożenia albo pod przymusem fizycznym lub administracyjnym i czy wypłacano za wykonywaną pracę wynagrodzenie. Pozyskane informacje powinny być, w razie potrzeby, skonfrontowane z ewentualnymi, dostępnymi źródłami historycznymi (np. jeżeli skarżąca wskazałaby miejsce pracy jej ojca). Dopiero takie ustalenia pozwolą organowi wyprowadzić jednoznaczne wnioski, co do tego czy członkowie rodziny J. K. zostali deportowani do C., a następnie C., w celu wykonywania pracy przymusowej, bądź czy wywiezienie ich w okolice K. związane było wyłącznie z przesiedleniami ludności. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Stąd też nie można skutecznie postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu błędnej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym oraz naruszenia przepisów postępowania. Oczywistym jest, że każda sprawa administracyjna powinna być traktowana indywidualnie, stąd żeby uniknąć zarzutów w tym zakresie konieczne jest między innymi dokonanie przez organ pełnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a następnie przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu decyzji przy zastosowaniu prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego. Jak już wyżej wskazano interpretacja przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym przeprowadzona przez organ była nieprawidłowa. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji trafnie uchylił zaskarżoną decyzję. Nie może też podważyć oceny Sądu pierwszej instancji argument skarżącego kasacyjnie organu, że w tożsamej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 452/12, oddalił skargę K. K. - brata skarżącej, na decyzję Kierownika Urzędu w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego. Ustalenia poczynione w sprawie o sygn. akt II SA/Po 452/12, nie mogą stanowić wzorca w ocenie legalności zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd, w ramach wykładni operatywnej, zawsze ustala wszystkie elementy stanu normatywnego w konkretnej – indywidualnej sprawie. Nadto nie można ustalić jak przebiegał proces rekonstrukcji norm prawnych w tej sprawie, albowiem Sąd nie sporządził pisemnego uzasadnienia wyroku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 452/12, ograniczając się tylko do podania ustnych motywów rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.