II GSK 569/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1416/12 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną. FUZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyrokiem z 6 listopada 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1416/12), po rozpoznaniu skargi J. M., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2012 r. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 11 października 2011 r. w miejscowości D., na drodze gminnej, przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu Volvo nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] nr rej. [...]. Zespołem pojazdów, którym przewożono kruszywo, kierował J. M., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Usług Transportowych. Podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla: pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych o 6,60 t, potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o 10,80 t oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (DMC) dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy o 14,10 t. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 56.540 złotych. GITD, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania J. M., decyzją z [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 41 ust 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej: u.d.p.) wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t oraz wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, ustalone zostały rozporządzeniami Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. (odpowiednio Dz. U. Nr 138, poz. 932 i poz. 933 ze zm.). Drogi gminne nie zostały w tych rozporządzeniach wymienione. Zastosowanie znajduje więc art. 41 ust. 6 u.d.p., w myśl którego drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i 5 stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi 8 t. Organ odwoławczy podkreślił, że kierujący pojazdem przedsiębiorca, obecny przy kontroli, trakcie pomiarów nie zgłaszał zastrzeżeń i podpisał protokół nie wnosząc żadnych uwag. Ponadto zgodnie z treścią protokołu kontroli kontrolowany został pouczony o zasadach kontroli nacisków osi i masy pojazdu, o okazano mu świadectwo legalizacji przyrządów pomiarowych, protokół z pomiaru pochylenia terenu, w miejscu gdzie przeprowadzono czynności kontrolne. W świetle materiału dowodowego procedura ważenia przebiegała prawidłowo, w miejscu do tego przeznaczonym i za pomocą zalegalizowanych urządzeń. GITD stwierdził również, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą uznał, że doszło do naruszenia, art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. co do poczynionych ustaleń w zakresie wyników ważenia. Sąd podkreślił, że wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić wątpliwości odnośnie do prawidłowości ich przeprowadzenia. W ocenie WSA, jest to zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony. Sąd podkreślił, że skarżący już w toku postępowania administracyjnego kwestionował wiarygodność dowodów stanowiących podstawę faktyczną ustaleń przyjętych przez organ. W związku z tym obowiązkiem organów było zgromadzenie stosownej dokumentacji potwierdzającej spełnienie przez użyte do pomiarów urządzenia, zarówno wymogów prawnych jak i wymogów technicznych stawianych przez producenta. Konieczne było także odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów skarżącego – istotnych z punktu widzenia podjętego przez organ rozstrzygnięcia, jakim było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli przekroczenia nacisków osi oraz DMC pojazdu. W ocenie WSA, stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strona podpisała protokół kontroli bez zastrzeżeń nie może być uznane, w świetle zarzutów podniesionych w skardze za wystarczające do przyjęcia, że wyniki pomiarów dokonanych podczas kontroli mogły być przyjęte jako podstawa określenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji odniósł się również do zarzutów J. M., że użyte do pomiarów wagi typu SAW 10C/II nie mogły być zastosowane do określenia masy całkowitej zespołu pojazdów. Sąd stwierdził, że ze świadectwa Homologacji UE nr D98-09-08 wynika, że waga nieautomatyczna SAW 10C/II służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag). Urządzenie to nie posiada homologacji na dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów. WSA uznał, że organ nie wykazał, że użyta w czasie kontroli waga nadaje się do pomiaru obciążenia osi wielokrotnych. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w "Instrukcji postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych" wprowadzonej zarządzeniem Głównego Inspektora nr 3/2006 z 7 lutego 2006 r., polecono obniżenie wyników pomiarów, dokonywanych za pomocą wag przenośnych (typu SAW i LP), o 200 kg i 2% celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co miało poprawić wiarygodność tych pomiarów. Zdaniem Sądu, kompensowanie ograniczeń w zakresie stosowania urządzeń, które wynikają z treści świadectw homologacji i instrukcji ich użytkowania, poprzez wydawanie zarządzenia, w którym polecono obniżenie wyników pomiarów należy uznać za działanie wadliwe. WSA podkreśli, że wspomniana instrukcja ma wyłącznie charakter wewnętrzny i nie stanowi elementu powszechnie obowiązującego porządku prawnego. Wyjaśnienia, instrukcje lub pisma resortowe nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracyjnych. Tymczasem wartość pomiaru nacisków osi oraz DMC, przekładająca się na wysokość kary pieniężnej, została stwierdzona nie tylko na podstawie przeprowadzonego ważenia ale również przy zastosowaniu współczynnika korygującego podanego w zarządzeniu nr 3/2006. W ocenie Sądu, już tylko z tego powodu pomiar nie może być uznany za przeprowadzony prawidłowo, a w konsekwencji jego wynik nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., oraz przepisami Dyrektywy 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. Urz. L Nr 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6-27), a także rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 26, poz. 152), przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, ponieważ pomiar masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, albowiem został przeprowadzony za pomocą wag SAW 10C/II, które w ocenie WSA przeznaczone były wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, podczas gdy prawidłowość uzyskanych wyników nie budziła żadnych wątpliwości, a za pomocą użytych w tym przypadku wag SAW 10 C prawnie dopuszczalne i uprawnione było dokonanie także pomiarów masy całkowitej oraz nacisku osi wielokrotnej pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Główny Inspektor Transportu Drogowego zakwestionował wyrok Sądu pierwszej instancji, wywodząc, że w postępowaniu administracyjnym nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że decyzje organów o nałożeniu kary za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, zostały podjęte bez dostatecznych ku temu podstaw. Sąd dostrzegł uchybienia w sferze gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powołany przepis stanowi podstawę uwzględnienia skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w wypadku stwierdzenia naruszenia innych, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przepisów procesowych, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zarzucił organom orzekającym w sprawie, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający, w szczególności nie została zgromadzona stosowna dokumentacja potwierdzająca spełnienie przez użytą do pomiarów wagę, zarówno wymogów prawnych jak i wymogów technicznych stawianych przez producenta. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy w sposób niewystarczający odniósł się do kwestii wyników pomiaru. Ograniczenie się do stwierdzenia, że protokół kontroli został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń nie może być uznane za dostateczne wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione wyżej stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przede wszystkim należy zauważyć, że zasadny jest zarzut skierowany do organów obu instancji o niekompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W aktach administracyjnych brak jest podstawowych dokumentów, na które powołuje się organ w skardze kasacyjnej, mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów. Chodzi tu o świadectwo homologacji i instrukcję użytkowania wag SAW 10 C, opracowaną przez producenta. W związku z tym nietrafne są wywody skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i rzetelnie przedstawiły motywy wydanych decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Niewątpliwie nie jest to jednak jedyny dowód, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Ustaleń wynikających z protokołu nie można przyjmować bezkrytycznie, zwłaszcza jeżeli powstają wątpliwości co do ich poprawności. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią, która nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona przez organy, była dopuszczalność użycia wagi SAW 10 C do pomiaru DMC oraz nacisku osi wielokrotnych, a w konsekwencji poprawność uzyskanych wyników ważenia stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej. W tych okolicznościach należało uznać, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zachodzi potrzeba ponownej oceny wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych opisanych w załączniku do protokołu kontroli. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.