V SA/Wa 706/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawę ze skargi S. w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące [...] 2011 r.; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w B. (dalej skarżąca) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr ... z ... stycznia 2012r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z ... sierpnia 2011r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące ... 2011r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarżąca przekazała do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za poszczególne miesiące ... 2011r. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. z 2009 r., Nr 8 poz. 43 ze zm.), tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzją z ... sierpnia 2011r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłat miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem strony skarżącej organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2010r., Nr 214, poz. 1407 ze zm.), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji zawodowej i naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone przede wszystkim w art. 8 ustawy 17 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Strona wskazała, że zgodnie z treścią art. 54 oraz 55 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, może uzyskiwać środki finansowe z różnych źródeł, jak również może uzyskiwać dotacje. Podkreśliła w związku z tym, że uzyskuje środki finansowe na podstawie umów cywilnych za świadczenie usług leczniczych, w tym z NFZ, ale również innym podmiotom oraz z tytułu wynajmu pomieszczeń, sprzętu, nieruchomości itp. Środki pozyskiwane za świadczenie usług stanowią wynagrodzenie w związku z czym tracą charakter środków publicznych. Strona podniosła również, iż jej argumentacja znajduje potwierdzenie w prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z ... stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji zawodowej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił także, jakie środki są środkami publicznymi i wskazał, które z dochodów to dochody publiczne. W uzasadnieniu podkreślono także, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej ustawą o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w swoim stanowisku z ... grudnia 2011 r. stwierdził, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła naruszenie: prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, art. 5 ustawy o finansach publicznych, art. 32 Konstytucji RP poprzez łamanie zasady równości wszystkich podmiotów prawa, naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach skargi skarżąca, ponownie tak jak w odwołaniu, podkreśliła, że uzyskuje środki finansowe z różnych źródeł głównie tytułem wynagrodzenia za świadczenie usług z zakresu świadczeń zdrowotnych, co powoduje, że z chwilą ich przekazania przez NFZ tracą one taki charakter. Wskazując na znaczenie określenia "finansowanie" w rozumieniu znaczenia jaki nadaje mu Słownik Języka Polskiego, stwierdziła, że nie uzyskuje żadnych środków z konkretnym ich przeznaczeniem na wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Zdaniem skarżącej niewłaściwa jest zatem interpretacja art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, ponieważ stoi w sprzeczności ze znaczeniem słów “w części finansowanej". Następnie podkreśliła, że jako SP ZOZ zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych wchodzi jedynie w skład sektora finansów publicznych, ale nie jest sensu stricte jednostką sektora finansów publicznych, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przepisy ustawy stosuje się odpowiednio. Podniosła, że organ zachowując się odmiennie wobec podmiotu, któremu uprzednio udzielał dofinansowania oraz różnicując podmioty świadczące usługi zdrowotne na takie, które uzyskują dofinansowanie (placówki prywatne) i na takie, które ich nie uzyskują (publiczne), naruszył zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Skarżąca wskazała, że organ nie uzasadnił w sposób prawidłowy, z jakiego powodu zmienił radykalnie swoje stanowisko w sprawie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych czym naruszył treść art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, że nie można uznać za prawidłowe stanowiska wyrażonego w piśmie Ministra Finansów z 30 grudnia 2011 r. co do tego, że ze względu na brak definicji pojęcia "środki publiczne" w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej, to dla potrzeb tej ustawy należy definiować to pojęcie zgodnie z art. 5 ustawy o finansach publicznych. Skarżąca wskazała, że treść tego przepisu nie stanowi dostatecznej podstawy dla przyjęcia takiego rozstrzygnięcia albowiem przepis ten odnosząc się do tego, że środkami publicznymi są przychody pochodzące "z prowadzonej działalności" nie wskazuje o jaką konkretnie działalność chodzi. Podkreśliła także, że art. 27b ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie uległ zmianie od 2004 r. zatem odmowa wypłacenia dofinansowania jest nieuzasadniona. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, podmiot wykonujący działalność leczniczą otrzymujący na podstawie umowy z NFZ świadczenia pieniężne otrzymuje środki publiczne, które nie tracą takiego charakteru z chwilą ich przekazania. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, (Dz.U., Nr 112, poz. 654), która to ustawa uchyliła ustawę z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, o której mowa w skardze, działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, podmiotami leczniczymi m.in. są samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Podkreślić przy tym należy, że w treści art. 55 tej ustawy określono źródła z jakich samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe na realizację swoich zadań, ponadto w art. 114 ust. 1 pkt 1 i 4-7 w związku z art. 115 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej wskazano, że podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskać środki finansowe w postaci środków publicznych na podstawie umowy zawartej ze wskazanymi w tym przepisie podmiotami. Z kolei w art. 33 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wskazano, że publiczny zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych osobom ubezpieczonym oraz innym osobom, uprawnionym do tych świadczeń na podstawie odrębnych przepisów, nieodpłatnie (...). Wskazane przepisy nie zmieniają faktu, że zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej należą do sektora finansów publicznych. Na okoliczność tę nie ma wpływu treść art. 10 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ponieważ stanowi on jedynie, że do jednostek sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 9 pkt 8-14, działających na podstawie odrębnych ustaw stanowiących podstawę ich utworzenia przepisy niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio, co znaczy, że reguły określone w ustawie o finansach publicznych znajdą zastosowanie wówczas, gdy kwestii związanych z gospodarką finansową nie regulują w sposób odmienny lub szczególny ustawy odrębne, stanowiące podstawę funkcjonowania danej jednostki. Określenie odpowiednio nie oznacza jednak innego niż w ustawie o finansach publicznych rozumienia pojęcia środków publicznych, której to definicji nie zawiera ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W ocenie Sądu na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można, jak czyni to skarżąca, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej należy rozumieć jako termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak jest podstaw ażeby pojęcie to tłumaczyć w sposób wskazany w skardze, czyli zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego "jako dostarczać środków pieniężnych na coś", a więc w sposób zawężający. Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi, jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy. Organ, jakkolwiek wprost nie odniósł się do tej kwestii, to przytaczając treść art. 5 ustawy o finansach publicznych wyjaśnił tę kwestię w zaskarżonej decyzji, zatem zarzut, że w istocie wynagrodzenia osób niepełnosprawnych nie są ponoszone ze środków publicznych nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu między innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z ... grudnia 2011 r. znak: ... - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd jest bowiem zdania, że organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pozostających w tej samej sytuacji nie można, w ocenie Sądu, postawić zasadnie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, art. 8 k.p.a. czyli naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa, podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270), oddalił skargę.