V SA/Wa 822/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Ośrodka L. - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lutego 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 12 marca 2012 r. wniesionej przez Ośrodek L. w L., zwany dalej również: skarżącym, jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr ... z ... lutego 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z ... października 2011 r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc sierpień 2010 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Ośrodek L. w L. w dniu ... września 2010 r. wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc sierpień 2010 r. Decyzją z dnia ... października 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych działając na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. 26a ust. 1 i art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej również: ustawą o rehabilitacji, odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę lub uchylenie zaskarzonej decyzji. W jego uzasadnieniu postawiono szereg zarzutów o charakterze procesowym, zaś odnosząc się do kwestii odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania skarżący stwierdził, iż jego zdaniem dofinansowanie do wynagrodzenia w części finansowanej ze środków publicznych należy rozumieć jako dodatkową pomoc za zatrudnienie osób niepełnosprawnych, pochodzącą ze środków publicznych, do której podmiot ubiegający sie o dofinansowanie jest uprawniony na podstawie regulującego tę kwestię odrębnie stosunku publicznoprawnego. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia ... lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z ... października 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Spoełcznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246, ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek L. w L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... lutego 2012 r. zarzucając jej naruszenie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Minister Pracy i Polityki Społecznej w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej interpretacji powyższego przepisu i w sposób nieuzasadniony zastosował przepisy ustawy o finansach publicznych na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W opinii skarżącego brak jest podstaw prawnych do wywodzenia z faktu, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką sektora finansów publicznych skutków w zakresie prawa do dofinansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Definicja środków publicznych sformułowana na gruncie i na potrzeby ustawy o finansach publicznych nie powinna być stosowana na gruncie ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, która należy do innej, nie pokrewnej dziedziny prawa. Zdaniem skarżącego przez dofinansowanie do wynagrodzenia w części finansowanej ze środków publicznych należy rozumieć dodatkową pomoc na zatrudnienie osób niepełnosprawnych, pochodzącą ze środków publicznych, do której podmiot ubiegający się o dofinansowanie jest uprawniony na podstawie regulującego tę kwestię odrębnie stosunku publicznoprawnego. Konkludując skarżący stwierdził, że tylko interpretacja przepisu art. 26b ust. 7, zgodnie z którą każdy podmiot zatrudniający osoby niepełnosprawne może ubiegać się o dofinansowanie wynagrodzeń tych osób w części, w jakiej nie zostały one już sfinansowane z przeznaczonych na ten cel środków publicznych, która nie wyklucza ubiegania się o dofinansowanie do zatrudnienia osób niepełnosprawnych w przypadku pozyskiwania środków na drodze cywilnoprawnej przez jednostki sektora finansów publicznych, stosowana dotychczas przez PFRON, daje się pogodzić z doktryną racjonalnego ustawodawcy, wykluczającego podwójne finansowanie ze środków publicznych, nie zaś dyskryminującego podmioty ubiegające się o dofinansowanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 j.t.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (cytowany wyżej) nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Nie można też zgodzić się z argumentem strony, iż w przypadku braku definicji legalnej pojęcia "środki publiczne" w ustawie o rehabilitacji nie można stosować ich definicji zawartej w ustawie o finansach publicznych. Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt.10 ustawy o finansach publicznych) finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez organ piśmie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Odnosząc się do zarzutu stosowania ustawy o finansach publicznych wyjasnić należy, że ustawa o rehabilitacji posługuje się pojęciem “srodki publiczne" natomiast nie została wprowadzona w tej ustawie definicja tego terminu, co oznacza, jak zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że termin “środki publiczne" należy rozumieć w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 ustawy o finansach publicznych, co czyni zarzut stosowania, w przedmiotowej sprawie, ustawy o finansach publicznych bezzasadny. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż organy administracji publicznej orzekające w sparwie, działały na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmowały kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonały oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 k.p.a., 77 § 1 i 80 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.