V SA/Wa 611/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawę ze skargi Gminy i Miasta K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę i Miasto K. (dalej jako: "Gmina") jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2011 r. nr [...], nakazująca ww. Gminie zwrot wypłaconych środków. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 19 lipca 2010 r. Gmina złożyła do Prezesa Zarządu Funduszu, za pośrednictwem Oddziału Ś. PFRON z siedzibą w K., wniosek o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody z tytułu zwolnień określonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych na łączną kwotę 444.169,00 zł, wskazującą przewidywane roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 30 czerwca 2010 r. W dniu 15 października 2010 r. Fundusz przekazał na rachunek bankowy Urzędu Gminy kwotę 194.995,00 zł, stanowiącą 87,80 % kwoty wynikającej z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków PFRON (Dz.U. z 2003 r. nr 166, poz. 1616 z późn. zm.), tj. kwoty 222.085,00 zł i następnie w dniu 7 stycznia 2011 r. kwotę 27.090,00 zł, stanowiącą uzupełnienie kwoty wynikającej z § 4 pkt 1 rozporządzenia. W dniu 7 kwietnia 2011 r. Gmina złożyła wniosek o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody z tytułu zwolnień określonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, według stanu na 31 grudnia 2010 r. Pismem z dnia [...] maja 2011 r., Fundusz poinformował Gminę, iż w związku z niedotrzymaniem ustawowego terminu złożenia do dnia 25 marca 2011 r. wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, środki otrzymane przez gminę na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2a pkt 1 ustawy o rehabilitacji, należy zwrócić na rachunek Funduszu wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 3 miesięcy od dnia upływu terminu do złożenia wniosku, tj. do dnia 25 czerwca 2011 r. Pismem z dnia 25 maja 2011 r. Gmina wniosła o uwzględnienie wniosku pomimo upływu terminu. Następnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Fundusz poinformował stronę, iż nie ma podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. W dniu 21 lipca 2011 r. Fundusz wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przekazanych Gminie środków. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał Gminie zwrot przekazanych środków w łącznej kwocie 28.674,00 zł wraz z odsetkami. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 45 ust. 3a i art. 47 ust. 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 z późn. zm.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż na podstawie wniosku Gminy o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody z tytułu zwolnień określonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnoprawnych, złożonego zgodnie z art. 47 ust. 2a pkt 1 ustawy o rehabilitacji oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2003 r., Fundusz przekazał w dniu 15 października 2010 r. na rachunek bankowy Urzędu Gminy kwotę 194.995,00 zł, a w dniu 7 stycznia 2011 r. kwotę 27.090,00 zł, stanowiącą uzupełnienie kwoty wynikającej z § 4 pkt 1 rozporządzenia. Następnie zauważono, że Gmina, nie dotrzymując ustawowego terminu złożenia do dnia 25 marca 2011 r. wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, dopiero w dniu 7 kwietnia 2011 r. zwróciła się z wnioskiem o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody z tytułu zwolnień określonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wykazując łączną kwotę faktycznych rocznych skutków zwolnień, wynikających z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 31 grudnia 2010 r. w wysokości 444.169,00 zł. Fundusz wyjaśnił, że w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, (obowiązującym od 1 stycznia 2011 r.) ustawodawca określił, że wniosek za rok poprzedni według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek należy złożyć w terminie do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym. Oznacza to, iż wniosek za rok 2010 sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 2010 roku winien zostać złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 25 marca 2011 r. Podkreślono, iż ww. termin ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem strony przepis art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji przewiduje obowiązek zwrotu dotacji tylko w razie niezłożenia wniosku, a nie w razie jego nieterminowego złożenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerze [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON nakazującą Gminie zwrot wypłaconych środków. Minister wyjaśnił, iż zgodnie z art. 47 ust. 2a ustawy o rehabilitacji gminy składają do Funduszu wnioski o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień w terminach: 1) do dnia 31 lipca roku podatkowego - wykazując przewidywane roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 30 czerwca roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek; 2) do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym - wykazując faktyczne roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 47 ust. 2b w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 2, gmina zwraca do PFRON otrzymane środki wykazane we wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 1, wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 3 miesięcy od dnia upływu terminu do dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy. Organ zauważył następnie, że w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt U 2/08 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, iż złożenie wniosku o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym ("wniosku rozliczeniowego") ma charakter materiaInoprawny. Dochowanie tego terminu - czyli złożenie przed jego upływem wniosku "rozliczeniowego" jest warunkiem uzyskania rekompensaty przez gminy. Mając na uwadze powyższe Minister wskazał, że skoro w niniejszej sprawie Gmina złożyła wniosek o wypłatę kwoty rekompensującej w dniu 7 kwietnia 2011 r., a więc po terminie określonym w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, zasadnym było wezwanie jej do zwrotu rekompensaty, a następnie wydanie decyzji nakazującej zwrot środków. Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zwróciła się o uchylenie ww. rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niedochowanie terminu złożenia wniosku, podlega sankcji o której mowa w tym artykule. W ocenie skarżącej sankcja wynikająca z ww. przepisu nie odnosi się wprost do terminu, a jedynie do przypadku niezłożenia wniosku. Gdyby intencją ustawodawcy było sankcjonowanie niedochowania terminu redakcja przepisu dotyczyłaby tej kwestii odnosząc się do przypadku niezłożenia w terminie wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2a pkt. 2 ustawy. Skarżąca podkreśliła, że analogiczną interpretację uzyskała w piśmie z dnia 28 czerwca 2011 r. Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Z pisma tego jednoznacznie bowiem wynika, że art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji przewiduje obowiązek zwrotu dotacji tylko w razie niezłożenia wniosku, a nie w razie nieterminowego złożenia wniosku. Tym samym nie ma podstaw do domagania się zwrotu dotacji skoro złożono wniosek w kwietniu 2011 r., a PFRON wezwał Gminę do zwrotu dotacji w maju 2011 r., tj. po dacie złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżona do Sądu decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wymaga rozważenia charakter terminu do złożenia wniosku "rozliczeniowego" , o którym mowa w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Jak słusznie zwraca uwagę organ, o charakterze tego terminu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt U 2/08. W wyroku tym Trybunał uznał za niezgodny z art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, Nr 227, poz. 1505 i Nr 237, poz. 1652 oraz z 2009 r. Nr 6, poz. 33), a przez to jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 oraz z 2004 r. Nr 174, poz. 1811) . Termin ten był bowiem początkowo umieszczony w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy i dopiero po wyroku Trybunału dodany do ustawy. Trybunał w orzeczeniu z 30.04.2009r. wskazał, że termin do złożenia wniosku "rozliczeniowego" ma charakter materialnoprawny, a jego uchybienie powoduje utratę prawa do rekompensaty. Stanowisko to zachowuje w pełni aktualność w obecnym stanie prawnym, gdyż rozwiązania z w/w rozporządzenia zostały po wyroku Trybunału w wersji niemalże identycznej przeniesione do ustawy o rehabilitacji. Termin materialny to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego. Uchybienie terminu materialnego powoduje skutek w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków charakterze materialnym. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku niezłożenia wniosku w terminie określonym w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 47 ust. 2b w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 2, gmina zwraca do Funduszu otrzymane środki wykazane we wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 1, wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 3 miesięcy od dnia upływu terminu do dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 2. Treści tego przepisu nie można rozumieć tak jak chce tego Gmina, że w przypadku złożenia wniosku z uchybieniem terminu sankcja w postaci zwrotu otrzymanych środków nie może być zastosowana, gdyż jest ograniczona do sytuacji, gdy wniosek ten w ogóle nie zostaje złożony. Stanowisko to jest całkowicie błędne. Upływ terminu materialnoprawnego powoduje, o czym wspomniano wyżej, wygaśnięcie uprawnienia. Dlatego też termin "złożenie wniosku" oznacza jedynie wniosek złożony w terminie. Wniosek złożony po upływie terminu nie wywołuje żadnych skutków, nie ma żadnego prawnego znaczenia. Wobec tego, że Gmina K. nie zwróciła w terminie do 25 czerwca 2011 r. otrzymanych środków, Prezes Zarządu PFRON miał podstawy do wydania decyzji nakazującej zwrot tych środków – materialnoprawna podstawa do wydania decyzji wynika z art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji w związku z art. 45 ust. 3a tejże ustawy. Z powyższych względów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na zasadzie art. 151 p.p.s.a skarga podlega oddaleniu.