I SAB/Wa 260/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.S. na przewlekłość Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1) zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku E.S. z dnia 5 marca 2009 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ulic [...],[...] i [...], pochodzących z gruntu osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej Wsi [...] pod nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa; 3) zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego E.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nieruchomość położona w [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], pochodząca z gruntu osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej [...] pod nr [...] stanowiąca własność osób fizycznych, na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu grudniów ma obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1950 r. poz. 279) przeszła z dniem wejścia w życie dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. na własność gminy [...]. W dniu 5 marca 2009 r. W. S. i E. S. działający przez pełnomocnika radcę prawnego J. S. złożyli do Prezydenta [...] wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość. W związku z powyższym organ pismem z dnia [...] marca 2009 r. zwrócił się Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o nadesłanie akt własnościowych wskazanych we wniosku nieruchomości. W odpowiedzi Delegatura Biura w dniu [...] czerwca 2009 r. przekazała część akt znajdujących się w archiwum, informując jednocześnie, że pozostałe akta przekazane zostały BGN Urzędu [...]. Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2009 r. organ wystąpił do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...] o wydanie wydruku informacji z rejestru gruntów dla ww. nieruchomości oraz odbitki z mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych oraz granicami hipotecznymi do celów służbowych. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Biuro Geodezji i Katastru wskazało na niemożność przedstawienia mapy z uwagi na nieprzekazanie przez Prezydenta mapy z lokalizacją hipoteczną, na którą naniesiona miałyby być aktualna mapa ewidencyjna. W dniu [...] czerwca 2010 r. organ przesłał do Biura Geodezji i Katastru potrzebną mapę. Po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2010 r. wypisu z ewidencji gruntów oraz mapy ewidencyjnej, Prezydent w dniu [...] października 2010 r. wystąpił z kolei do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o udzielenie informacji o realizowanych na przedmiotowym terenie inwestycjach m. in wydanych decyzjach lokalizacyjnych. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2011 r. Wydziału Architektury i Budownictwa przesłał wnioskowane informacje. Pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 7 października 2011 r. złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Kolejnymi pismami z [...] listopada 2011 r. Prezydent wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej [...], Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], do Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji [...] w [...] oraz do Okręgowego Zarządu [...] Polskiego Związku [...] o udzielenie informacji, czy na przedmiotowej nieruchomości wydane były decyzje lokalizacyjne, czy zostały zrealizowane planowane inwestycji oraz kiedy byli właściciele utracili możliwość władania nieruchomością. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2011 r. organ powiadomił pełnomocnika wnioskodawców, że podjął działania mające na celu zebranie dokumentacji potrzebnej do zakończenia postępowania oraz, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania nastąpi do końca marca 2012 roku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi pierwszoinstancyjnemu trzymiesięczny termin na załatwienie sprawy, uznając jednocześnie, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że w zakreślonym terminie organ nie wydał jednak decyzji, lecz kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., poinformował pełnomocnika wnioskodawców o niemożności załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...], z uwagi na konieczność określenia dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawego faktycznej możliwości władania działką. Jednocześnie organ wskazał, że zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na wkreśleniu granic ww. nieruchomości z rozliczeniem powierzchni omawianej nieruchomości według działek ewidencyjnych aktualnie wchodzących w jej skład. Prezydent wskazał, że decyzja w przedmiotowej sprawie wydana zostanie do dnia 31 października 2012 roku. W związku z powyższym w dniu 29 maja 2012 r. E. S. działając przez pełnomocnika radcę prawnego J. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], zarzucając organowi naruszenie art. 35 i 36 Kpa. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, że postępowanie dotyczące przedmiotowych nieruchomości, toczy się od 2009 r. Wprawdzie organ w toku postępowania wystosowywał pisma do odpowiednich instytucji w celu pozyskania informacji niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, ale to co można było wykonać w kilka miesięcy, organ dokonywał na przestrzeni kilku lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Prezydent [...] wyjaśnił, że kwestię odszkodowań za działki przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. reguluje obecnie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010r. poz. 651 ze zm.). W toku postępowania organ zgromadził szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania zgodnie z art. 215 ugn. Organ podkreślił, że nie mógł rozpoznać sprawy, gdyż dodatkowych wyjaśnień wymaga jeszcze kwestia daty, w której następcy prawni dawnych właścicieli utracili możliwość faktycznego władania przedmiotową nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej ppsa, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 2 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pozostałe strony nie zażądają przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest w niniejszej sprawie ustalenie, czy Prezydent [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania z wniosku W. S. i E. S. o ustaleniu na podstawie art. 215 ust. 2 ugn, odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] rejonie ulic [...], [...] i [...], pochodząca z gruntu osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej [...] pod nr [...]. Na wstępie wskazać należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 Kpa, jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 Kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 36 § 3 Kpa). Artykuł 36 § 1 Kpa, nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 (od dnia 11 kwietnia 2011 r. także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym), z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W polskim systemie prawnym środkami mającymi na celu dyscyplinowanie organów administracji do zachowania terminów proceduralnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego są instytucja zażalenia określona w art. 37 Kpa, a następnie skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, składane do sądów administracyjnych na podstawie 3 § 2 pkt 8 ppsa. W przeciwieństwie do skargi na bezczynność organu, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18) Nowela grudniowa nie określa na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nie znane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie zdecydował się na sformułowanie jej definicji legalnej. W ocenie Sądu orzekającego, dokonując wykładni literalnej i celowościowej za "przewlekłe prowadzenie postępowania" należałoby uznać sytuację, w której organy działają opieszale, niesprawnie i nieskutecznie lub tylko pozorują działanie, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak, wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości, o której mowa w art. 35-37 Kpa, art. 3 § 2 pkt 8 i 149 § 1 ppsa. Bezspornym jest, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem dotyczącym przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomości w 2009 r. Prezydent [...] podjął wprawdzie działania zmierzające do pozyskiwania dokumentacji potrzebnej do zakończenia sprawy i wydania decyzji, jednakże w ocenie Sądu działania te prowadzone były opieszale. Jak wskazuje analiza akt sprawy organ uzyskał akta własnościowe w dniu [...] czerwca 2009 r. i dopiero w dniu [...] listopada 2009 r., zwrócił się do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...] o wydanie wydruku informacji z rejestru gruntów dla ww. nieruchomości oraz z odbitki z mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych oraz granicami hipotecznymi do celów służbowych. Z kolei dopiero w dniu [...] czerwca 2010 r., odpowiedział na wezwanie Delegatury Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] listopada 2009 r. i przesłał mapę z lokalizacją nieruchomości hipotecznej na której Biura Geodezji i Katastru miało wykreślić granice nieruchomości na aktualna mapę ewidencyjną. Po otrzymaniu informacji z Biura Geodezji i Katastru mijają ponad trzy miesiące do podjęcia kolejnych działań polegających na wystąpieniu do Wydziału Architektury, a następnie po uzyskaniu odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2011 r. kolejne dziesięć miesięcy, kiedy to organ wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej [...], Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], do Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji [...] w [...] oraz do Okręgowego Zarządu [...] Polskiego Związku [...] o udzielenie informacji, czy na przedmiotowej nieruchomości wydane były decyzje lokalizacyjne (w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie otrzymał jeszcze odpowiedzi z Polskiego Związku [...]). Z nadesłanych akt sprawy wynika, że ostatnim podjętym przez organ działaniem było aneksowanie w dniu [...] kwietnia 2012 r. umowy o dzieło z dnia [...] stycznia 2012 r. podpisanej z geodetą uprawnionym na wykonanie wykreślenia granic i rozliczeniu w działkach ewidencyjnych nieruchomości pod nazwą "Tabela likwidacyjna [...]". Z treści ww. aneksu wynika, że termin wykonania mapy został przedłużony do dnia 30 czerwca 2012 r. z uwagi na konieczność pozyskania materiałów archiwalnych z Archiwum Państwowego [...] i Archiwum Urzędu m. [...] niezbędnych do realizacji umowy. W ocenie Sądu, zważywszy na okres czasu liczony od wpływu wniosku o wypłatę odszkodowania oraz brak reakcji na środki prawne stosowane przez organ nadrzędny, nie budzi wątpliwości, że sprawa prowadzona jest w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. Ponadto podkreślić należy, że organ dopiero pismem z dnia [...] listopada 2011 r. poinformował pełnomocnika skarżącego o przyczynach niezakończenia postępowania oraz na podstawie art. 36 § 1 planowanym terminie zakończenia tj. na koniec marca 2012 roku. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że czynności Prezydenta [...] mające na celu zakończenie sprawy, podejmowane były opieszale, niesprawnie i ze znacznym przekroczeniem terminów określonych w Kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania miało zatem miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowi tu art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa ( Dz. U. Nr 34, poz. 173 ), która weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. Nowelizacją tą w art. 149 ppsa dodano zadanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa." Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1, art. 119 § 2 w zw. z art. 120 ppsa orzekł jak sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 ppsa.