IV SAB/Gl 56/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Zarządu A S.A. z siedzibą w C. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd A S.A. z siedzibą w C. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] w zakresie pkt 2, 3 i 4; 2) zasądza od Zarządu A S.A. z siedzibą w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] A.K. zwrócił się do Zarządu Przedsiębiorstwa A S. A. z siedzibą w C. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów prowadzonej przez Spółkę w komunikacji zbiorowej. Wniosek ten obejmował następujące pytania: 1. Kto obecnie zajmuje się prowadzeniem kontroli biletów w autobusach, tj. czy są to kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Spółce czy też firma zewnętrzna (kilka firm)?. 2. Jeśli kontrole wykonuje podmiot zewnętrzny, to jaka jest nazwa i adres firmy (firm), od kiedy obowiązuje obecnie zawarta umowa z tymi firmami, jakie są kwoty i zasady wynagradzania firm za wykonane usługi kontroli biletów? 3. Jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w pojazdach Spółki? 4. przesłanie aktualnego wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Spółki w piśmie z dnia [...] wskazał, że: 1. kontrola biletów w autobusach Spółki prowadzona jest zarówno przez pracowników Przedsiębiorstwa A S. A., jak i firmy zewnętrzne. Obecnie funkcjonują dwa rodzaje identyfikatorów. Przy czym organ szczegółowo opisał ich wygląd. W dalszej części Zarząd Spółki wyjaśnił, że w zakresie pytań oznaczonych we wniosku numerami 2 i 3 działając na podstawie art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmawia udzielenia informacji. A.K. w piśmie z dnia [...] ponownie zwrócił się do organu o podanie żądanej uprzednim wniosku informacji publicznej, a to: - podanie nazw i adresów firm zewnętrznych dokonujących kontroli biletów; - podanie od kiedy obowiązują obecnie zawarte umowy z poszczególnymi firmami; - podanie jakie są kwoty i zasady wynagradzania ww. firm zewnętrznych; - przesłanie wzorów identyfikatorów upoważniających do kontroli biletów używanych zarówno przez pracowników Spółki jak i firmy zewnętrzne. W piśmie z dnia [...], Zarząd Przedsiębiorstwa A S. A. z siedzibą w C. poinformował wnioskodawcę, iż podtrzymuje własne stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] zaznaczając jednocześnie, że art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro natomiast wnioskodawca nie wskazał istnienia tego interesu zatem stanowisko organu jest zasadne. Pismem z dnia [...] A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w związku z wnioskiem złożonym w dniu [...]. W uzasadnieniu skargi opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że organ nie rozpoznał jego wniosku w całości, przy czym w zakresie w którym informacja nie została mu udzielona organ administracji nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wymogami art. 107 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo A S.A. w C. wniosło o odrzucenie skargi wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ uznał, ze art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyklucza dopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji podmiotów niebędących organami władzy publicznej, a Spółka bez wątpienia nie jest organem władzy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga A.K. zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje się bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił mu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] a zatem wskazania nazw i adresów firm zewnętrznych dokonujących kontroli biletów, od kiedy obowiązuje umowa z tymi firmami, jakie są kwoty i zasady wynagradzania firm za dokonaną kontrolę biletów, jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w autobusach należących do Spółki oraz nadesłania wzoru identyfikatorów uprawniających do dokonania kontroli biletów. Z treści skargi wynika bez wątpienia, że w pozostałym zakresie wniosek skarżącego został przez organ rozpoznany. Dlatego Sąd poddał kontroli działanie organu w wyżej wskazanym zakresie, a więc obejmującym pkt 2, 3 i 4 wniosku z dnia [...]. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwrócił się do organu skarżący stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i .p. Godzi się również podnieść, że w świetle omawianej regulacji jej zakresem objęte zostały również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy administracji w sytuacji, gdy dotyczą one spraw publicznych. Dostęp do tej kategorii informacji może zostać ograniczony jedynie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u. d. i . p. Jednocześnie zaznaczyć należy, że organ, jak wynika z akt sprawy jest dysponentem wnioskowanych informacji. Zatem w sytuacji, w której jakiś podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej, której dysponentem jest Spółka to wniosek taki winien zostać rozpoznany wobec czego należy wydać stosowną decyzję administracyjną lub inny akt na podstawie przepisów u. d. i p., więc w tym zakresie wydaje on indywidualne decyzje administracyjne. W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że Przedsiębiorstwo A S.A. z siedzibą w C., jako podmiot dysponujący informacjami objętymi wnioskiem zobligowany był go rozpoznać zgodnie z przepisami wskazanej ustawy. Spółka jest bowiem organizatorem publicznego transportu drogowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr. 5, poz. 13). Zakres działalności Spółki leży w sferze zadań własnych samorządu gminnego. Dlatego Spółka zobowiązana jest udostępniać wnioskującemu informację dotyczącą tej właśnie sfery działalności przez nią wykonywanej. Natomiast w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie organ, pomimo, że pozornie prowadził postępowanie, w rzeczywistości dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Prowadził bowiem korespondencję ze stroną postępowania, z której wynikało, że objęta żądaniem informacja bądź nie stanowi informacji bądź też objęta jest ochroną i wymagane jest istnienie po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego. Przy czym organ nie wzywał wnioskodawcy o wykazanie istnienia takiego interesu. Działania podejmowane były w granicach ustawy, jednakże organ błędnie ocenił charakter informacji o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca. W żadnym wypadku nie było podstaw do załatwiania sprawy w formie zwykłego pisma, które w związku ze swoim charakterem nie mogłoby zostać poddane kontroli sądowej, zatem słusznie wnioskodawca wystąpił ze skargą na bezczynność organu. Zarząd Przedsiębiorstwa A S.A. w C. odmawiając udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma nie zastosował w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Organ pozostawał więc w zwłoce dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku A.K. z dnia [...] bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, czy też odniesienie się do niego w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u. d. i p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych pozwalających zweryfikować wydane rozstrzygnięcie, łącznie z prawem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dodatkowo należy wyjaśnić, że wniosek skarżącego nie został w całości rozpoznany przez organ w wymaganym przez przepisy prawa terminie, lecz w ocenie Sądu okoliczność ta była wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie celowej opieszałości organu, tym bardziej, że odpowiedzi udzielono w przepisanym terminie, zatem Sąd orzekł, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.