II SAB/Gl 19/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku o zmianę w ewidencji gruntów i budynków 1. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, już we [...] r. W. S. (wraz z innymi osobami) zwrócił się do Prezydenta Miasta T. o "korektę działek nr [...] i [...] położonych przy ulicy [...] i [...]". Jak się wydaje, m.in. w odpowiedzi na powyższe pismo Geodeta Powiatowy, działając z upoważnienia Starosty, pismem z dnia [...] r. wyjaśnił, że doprowadzenie do zgodności pomiędzy stanem faktycznego użytkowania a stanem prawnym niektórych zabudowanych działek w T. obręb B. przy ulicy [...], nastąpi w ramach planowanej kompleksowej modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynku dla obrębu B. Pismem z dnia [...] r. W. S., nawiązując do pism kierowanych do innych uczestników, zwrócił się o wyjaśnienia w sprawie dotyczącej "kwestii niezgodności pomiędzy stanem faktycznym i stanem prawnym naszych zabudowanych działek na terenie B.". Dodał, iż "oczekuje dotrzymania zawartej w piśmie z dnia [...] r. obietnicy i przyrzeczenia możliwości wniesienia zastrzeżeń i uwag do projektu operatu opisowo- kartograficznego (...)". W odpowiedzi, działający z upoważnienia Starosty Kierownik Referatu Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił, postępowanie w sprawie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków przeprowadzone zostało zgodnie z art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, czyli m.in. zawiadomienie o tym postępowaniu ukazało się w "[...]" i "[...]", a nadto umieszczone było na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w T. Mimo tych informacji nie zostały jednak wniesione zastrzeżenia do przygotowanego i wyłożonego do publicznego operatu. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego W. S. wyraził niezadowolenie z powodu niezałatwienia sprawy związanej z poprawnym wpisem do ewidencji gruntów i budynków jego nieruchomości. Przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, m.in. związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, podkreślając fakt nie powiadomienia go o tym postępowaniu, mimo wcześniejszego takiego zapewnienia. Wskazał, iż tym samym nie mógł zgłosić swoich zastrzeżeń do przygotowanego operatu. Wyraził życzenie rychłego zakończenia sprawy. W odpowiedzi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia [...] r. wezwał do sprecyzowania złożonego wniosku, przedstawiając przepisy regulujące przedmiotową problematykę zmiany wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Wobec braku oczekiwanego zakończenia sprawy, w postaci zmiany wnioskowanego wpisu w ewidencji gruntów i budynków W. S. złożył dwa pisma do Głównego Geodety Krajowego, a mianowicie skargę na "uchybienia prawne i niestosowanie się do obowiązującego prawa Starosty Powiatowego w T. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K." oraz nowy wniosek o uregulowanie, poprzez dostosowanie stanu formalno- prawnego i faktycznego, nieruchomości nr [...] położonej w T., w dawnej gminie B. Wskazał, że między stanem prawnym własności nadanej jego ojcu – A. S. w [...] r. a stanem faktycznym istnieje rozbieżność. Złożony wniosek został przekazany do Starosty [...], który pismem z dnia [...] r. przedstawił przebieg zakończonego postępowania w sprawie modernizacji operatu w ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonego w [...] r. oraz wyjaśnił, że we wnioskowanej sprawie posiada dokumenty potwierdzające otrzymanie na własność przez A. S. gruntu o powierzchni [...] ha położonego w B. Dodał, że także dalsze dokumenty dotyczące m.in. nabycia spadku wymienionej nieruchomości czy wpisu w księdze wieczystej dotyczą działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Tak też działka ta zapisana została w ewidencji gruntów i budynków i zapis ten zgodny jest z materiałami zgromadzonymi w tut. zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz sporządzoną w ramach przeprowadzonej modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dokumentacją - KERG: [...]. W piśmie podniesiono, iż ewidencja gruntów i budynków ma charakter informacyjny i "ustawa nie wiąże w nim domniemań zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, ani jakiegokolwiek innego skutku materialno- prawnego". Wyjaśniając, iż organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu czy budynku a weryfikacja danych z ewidencji nie może być przeprowadzona bez wymaganych dokumentów, wezwał wnioskodawcę do dostarczenia stosownych dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo pismem z dnia [...] r., po wyjaśnieniu obowiązującej procedury wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków z powołaniem się na przepisy ustawy i rozporządzania wykonawczego w sprawie ewidencji i gruntów i budynków, ponowiono wezwanie do dostarczenia dokumentów niezbędnych do wprowadzenia żadnych zmian w ewidencji. W piśmie z dnia [...] r. Starosta [...] ustosunkowała się do przedstawionego przez wnioskującego "Konspektu sprawy dot. mojej nieruchomości przy ul. [...]" odnosząc się kolejno do przedstawionych w sprawie dokumentów i stwierdzając, że działka nr [...] posiadała powierzchnię [...] ha i taką wielkość ujawniono w ewidencji. Oceniając informację, że działka użytkowana przez zainteresowanego posiada większą powierzchnię (co potwierdza wykonany przez niego jego samodzielny, amatorski pomiar) powtórzyła przekazywane już informacje o charakterze i celu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Dodała, że dane wynikające z ewidencji mogą być zakwestionowane, a wynikające z niej domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy może być obalone, ale weryfikacja tych danych nie może być przeprowadzona przez organ, który nie posiada takich kompetencji. Stanowisko powyższe potwierdził w swoim piśmie z dnia [...] r., działający z upoważnienia Starosty, Geodeta Powiatowy, podkreślając iż organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy, a postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach czy lokalach. Pismem z dnia [...] r. W. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Starosty [...] wskazując, iż "skarży o dotrzymanie przyrzeczenia Starosty [...] z dnia [...] r". Wskazał, iż jego intencją jest wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków takich zmian, aby stan rzeczywisty i stan ujawniony ewidencji były zgodne. Podkreślił, iż mimo wielkokrotnych pism sprawa nie została załatwiona, pomimo, iż prowadzona była modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatowy w T. stwierdziła, iż nie znajduje podstaw do uwzględnienia skargi. Potwierdziła, iż W. S. w swoich pismach zwracał się z żądaniem o doprowadzenie do zgodności pomiędzy stanem faktycznym a prawnym działki nr [...] położonej w B. przy ul. [...]. W ocenie skarżącego przedmiotowa, użytkowana przez niego nieruchomość posiada powierzchnię ok. [...] m² i takiego wpisu się domaga. Zdaniem organu brak jest dokumentów dla dokonania żądanego wpisu. Starosta powtórzyła następnie argumenty podawane w pismach do skarżącego, stwierdzając, że pomimo wezwania do przedstawienia stosownych dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, skarżący nie przedstawił dokumentów mogących stanowić podstawę do zmiany wpisu w ewidencji (w rozumieniu art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. skarżący podtrzymał skargę. Oświadczył, ze pozostawał w przekonaniu, że prace związane z modernizacją operatu doprowadzą z urzędu do zmian go satysfakcjonujących. Dodał, że na żądanie organu złożył dokumenty i był przekonany, że są one wystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy w przypadkach określonych w pkt 1 do 4a tj. sprawach, w których sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach administracyjnych. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podjął stosownej czynności (zob. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. PWN, W-Wa 1996, s. 62 i n.) Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 reguluje terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Według art. 35 organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono: termin "niezwłoczny", miesięczny i dwumiesięczny w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 Kodeksu, przy czym pokreślić trzeba, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ administracyjny ma załatwić sprawę przez wydanie decyzji i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 pozostaje w bezczynności. Poza sporem pozostaje w sprawie, że rozpoznając wniosek W. S. z dnia [...] r. organ nie wydał do dnia rozpoznania niniejszej skargi na bezczynność żadnej decyzji, ani postanowienia rozstrzygającego ten wniosek. Nie wnikając w merytoryczną ocenę zasadności twierdzeń organu zawartych w kolejnych pismach kierowanych do skarżącego, jak i w odpowiedzi na skargę postępowanie administracyjne winno być zakończone przewidzianym w przepisie rozstrzygnięciem. Wskazać przejdzie, iż zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej załatwiają sprawę przez wydanie decyzji (chyba, że przepisy stanowią inaczej), a z kolei w myśl art. 107 § 1 Kodeksu decyzja administracyjna powinna zawierać określone elementy, w tym: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Powyższe ustalenia muszą prowadzić do stwierdzenia, że wniosek skarżącego z dnia [...] r. dotychczas nie został załatwiony, gdyż nie można uznać kolejnych pism organu kierowanych do skarżącego za ostateczne załatwienie sprawy. Wszystkie podejmowane przez organ w sprawie czynności nie doprowadziły bowiem do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia tzn. np. decyzji dokonującej lub odmawiającej wpisu wnioskowanej zmiany do ewidencji gruntów i budynków. W rezultacie - zdaniem Sądu – przesądza to o pozostawaniu organu w bezczynności. Należy przy tym zauważyć, że niniejsza skarga została złożona w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W omawianej sprawie zażalenie takie zostało złożone. Sąd uznał, że zażalenie to stanowi pismo z dnia [...] r. skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w którym wykazał on niezadowolenie z powodu niezałatwienia jego sprawy związanej z poprawnym wpisem do ewidencji gruntów i budynków jego nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...]. Zatem nastąpiło wyczerpanie przewidzianego trybu zaskarżenia, co stanowi o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Opierając się na zgromadzonych w sprawie dokumentach należało stwierdzić zasadność skargi, bowiem Starosta [...] pozostaje w kontrolowanym postępowaniu niewątpliwie bezczynny – nie wydając w sprawie oczekiwanego rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem w tym przypadku załatwieniem sprawy, pozostawienie wniosku strony skarżącej bez rozpoznania. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270) orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji. Termin do wydania w sprawie rozstrzygnięcia liczy się zgodnie z art. 286 § 2 przywołanej powyżej ustawy od dnia doręczenia akt organowi. Sąd mając na uwadze okoliczności, w jakich doszło do bezczynności, liczne pisma organu udzielające skarżącemu informacji i pisemnych odpowiedzi na wniosek oraz informujące go o specyfice postępowania w zakresie dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku. Z uwagi na przedmiot skargi, którym jest bezczynność organu, Sąd nie miał podstaw do oceny merytorycznych aspektów i przesłanek niniejszej sprawy.