II GZ 271/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. J., J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 707/11 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych postanawia: oddalić zażalenie Wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 707/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. odmówił J. G. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, z następującym uzasadnieniem. Pismem z dnia 14 marca 2012 r. T. G. – zwany dalej: przedstawicielem – działając w imieniu małoletniej wnuczki J. G., wniósł o dopuszczenie małoletniej do udziału w postępowaniu, toczącym się z wniosku A. J., w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej do działek. Sąd I instancji podkreślił, że wnioskodawca powinien wykazać, że spełnia przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), tzn. przedstawić dowody i argumenty, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte wskutek skargi wniesionej przez A. J., która zaskarżyła decyzję w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 na działki, które skarżąca przejęła od małoletniej wnuczki. Postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęte zostało wnioskiem kontynuacyjnym, złożonym przez skarżącą po przejęciu posiadania działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., badając możliwość dopuszczenia do toczącego się postępowania małoletniej wnuczki, wziął pod rozwagę czy wnioskodawczyni, ubiegająca się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie. Decyduje o tym norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt, a nie interes faktyczny. Zatem rozważając posiadanie interesu prawnego przez małoletnią wnuczkę, Sąd odniósł się do uregulowań zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809). Zgodnie z tymi uregulowaniami, wniosek o przyznanie płatności składa konkretny podmiot, spełniający określone w prawie przesłanki. Sam wniosek jest spersonalizowany i zawiera wszelkie niezbędne przy realizacji programu dane. W konsekwencji postępowanie w sprawie przyznania płatności toczy się na wniosek indywidualnie określonego podmiotu, który z chwilą złożenia wniosku staje się stroną postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie płatności złożyła A. J., ona była adresatem odmownych decyzji wydanych przez organy administracyjne. Sąd I instancji podkreślił, że gdy stroną postępowania jest konkretna osoba ubiegająca się o pomoc finansową do gruntów rolnych, co do zasady wykluczona jest legitymacja procesowa innych osób lub podmiotów, w tym również wcześniejszych posiadaczy gospodarstwa. Ponadto Sąd podniósł, że przepisy powołanego rozporządzenia nie przewidują możliwości ubiegania się o przyznanie płatności przez kilka podmiotów, nawet jeśli dane gospodarstwo rolne byłoby przedmiotem współposiadania. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, małoletnia wnuczka nie miała własnego, indywidualnego interesu prawnego w sprawie przyznania płatności za 2009 r. Interesu prawnego nie można opierać na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, lecz prawny. Sąd stwierdził również, że małoletnia wnuczka była stroną odrębnego postępowania administracyjnego i adresatem innych decyzji, wobec czego obronę własnych uprawnień w zakresie płatności może realizować w odrębnych postępowaniach, również sądowoadministracyjnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły A. J. i J. G. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono, że A. J. złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce J. G. na formularzu wniosku o płatność za 2009 r., zgodnie z pouczeniem organu I instancji. Organ jednak potraktował ten formularz jako nowy wniosek, wszczął w oparciu o niego odrębne postępowanie i wydał w nim odrębną decyzję merytoryczną skierowaną do A. J. Oczywiste jest, że w 2010 r. skarżąca nie mogła złożyć skutecznego wniosku o płatność lecz złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania, wszczętego w 2009 r. z wniosku J. G. Strona wnosząca zażalenie podniosła, że odmawiając przyznania płatności A. J., organ powołał się na swą decyzję o odmowie przyznania tej samej płatności J. G., czyli na swą decyzję wydaną w tej samej sprawie i w tym samym przedmiocie postępowania. Wydanie dwóch decyzji merytorycznych, skierowanych do dwóch różnych podmiotów w sprawie tej samej, jedynej możliwej płatności, stworzyło niedopuszczalną prawnie możliwość przyznania tej samej płatności dwóm różnym podmiotom. W zażaleniu podkreślono, że decyzja "skierowana" do A. J. jest z mocy prawa nieważna, gdyż w tej samej sprawie zapadła już decyzja ostateczna. J. G. i A. J. mają w sprawie tej jednej płatności interesy prawne wykluczające się, wobec czego organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną w celu jednoznacznego ustalenia następstwa prawnego oraz jednoznacznego ustalenia jedynego podmiotu uprawnionego obecnie do ubiegania się o tę płatność. Zwrócono uwagę, iż ogólna zasada następstwa prawnego wskazuje, że przejęcie uprawnień strony – uczestnika postępowania administracyjnego przez następcę prawnego wymaga aktu woli poprzednika lub orzeczenia ten akt woli zastępującego. Dopuszczalna jest więc taka interpretacja rozporządzenia, że następca prawny może przejąć uprawnienie do pozyskiwania płatności za poprzednie strony, za jednoznaczną zgodą poprzednika. W świetle powyższego, zdaniem strony wnoszącej zażalenie, J. G. powinna być uznana za stronę każdego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, które dotyczy płatności za 2009 r. do działek wówczas przez nią posiadanych, bowiem tylko ona ma interes prawny do udziału w takich postępowaniach, dopóki ze swego uprawnienia nie zrezygnuje. W uzasadnieniu podniesiono ponadto, że Sąd I instancji powinien rozważyć zasadność dopuszczenia A. J. do postępowania w sprawie płatności za 2009 r. do przedmiotowych działek, ponieważ decyzja w tym zakresie rozstrzyga w istocie dwie odrębne kwestie: przyznania płatności rolnikowi, który zrealizował dany sezon programu oraz poprawności zrealizowania kolejnego sezonu programu, co warunkuje przyznanie płatności na lata następne obecnemu posiadaczowi gospodarstwa. A. J. ma więc interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia poprawności zrealizowania programu w 2009 r., lecz nie ma interesu prawnego do uczestniczenia w drugiej części postępowania, w przedmiocie przyznania płatności J. G. za poprawne zrealizowanie programu w 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. swój udział w postępowaniu sądowym może zgłosić osoba prawna lub fizyczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Z przepisu tego wynika, że uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego może stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, albowiem tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego (por. M. Romańska [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 204). Interes prawny to taki, który jest chroniony przez prawo i ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008, str. 60). Inaczej mówiąc, interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ma ten podmiot, na którego sferę prawną wpłynie w sposób bezpośredni wynik tego postępowania, nie zaś podmiot, dla którego wynik ten z innych powodów ma znaczenie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że J. G. nie mogła zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika, bowiem kontrolowane postępowanie administracyjne nie dotyczyło jej sfery prawnej i interesu prawnego. Kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło przyznania A. J. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. Podstawę prawną do przyznania tych płatności stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Z § 11 ust. 2 powyższego rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskowa udzielana jest na wniosek producenta rolnego. W ten sposób określona została strona postępowania o przyznanie płatności: jest nią tylko wnioskodawca, będący producentem rolnym (a w określonych przypadkach zamiast niego – jego spadkobierca lub inny producent rolny, na którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego i który złożył stosowny wniosek - vide § 13a, 13b i 14 rozporządzenia). Przedmiotem postępowania administracyjnego jest w takich sprawach określenie prawa wnioskodawcy do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej (oraz jego obowiązków z tym związanych), a jedynie kwestią dowodową jest ustalenie, czy wnioskodawca był producentem rolnym. Celem postępowania administracyjnego jest więc ustalenie prawa do płatności, a środkiem prowadzącym do tego celu jest ustalenie, czy wnioskodawca posiadał przymiot producenta rolnego. Wynikiem postępowania administracyjnego w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowych jest przyznanie bądź odmowa przyznania płatności wnioskodawcy, zaś wszelkie ustalenia prowadzące do tego rozstrzygnięcia są tylko ustaleniami dowodowymi. Jak wskazano wyżej, interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu ma tylko ten podmiot, którego sfery prawnej dotyczy wynik postępowania, nie natomiast ten, którego działania są oceniane przez organ orzekający w ramach oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wynik kontrolowanego postępowania administracyjnego (to jest odmowa przyznania A. J. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009) w żaden sposób nie dotyczy interesu prawnego J. G. Rozstrzygnięcie organu administracji w tym zakresie nie nałożyło na J. G. żadnego obowiązku, ani nie przyznało jej żadnego uprawnienia. Ocena stanu faktycznego zawarta w decyzji organu została sformułowana w ramach oceny materiału dowodowego w sprawie, w której J. G. nie ubiegała się o płatności. Na marginesie jedynie wskazać należy, że kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania A. J. płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. będzie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zainicjowanej jej skargą. Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zgodnie z prawem odmówił dopuszczenia J. G. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego zainicjowanego skargą A. J. Wnioskodawczyni nie miała bowiem interesu prawnego w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.