I OSK 3140/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 333/12 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Delegatura w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wypisu z rejestru gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 333/12 oddalił skargę P. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Delegatura w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wypisu z rejestru gruntów i budynków. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: P. K. wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. zwrócił się do Starosty Drawskiego o wydanie informacji z ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...] i nr [...] położonych w jednostce ewidencyjnej Gmina [...] obręb [...]. Starosta Drawski postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...], na podstawie art. 24 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 z. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 i art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego – odmówił wydania wypisów z rejestru ewidencji gruntów i budynków dla ww. działek. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że właścicielami działek są S. – B.K. i C. B. K., natomiast wnioskodawca zamierza kupić te działki. Na potwierdzenie zamiaru kupna przedłożył pisemną przedwstępną umowę kupna, sporządzoną poza biurem notarialnym. Zdaniem organu wniosek nie może zostać uwzględniony, gdyż na wymienionych działkach wymagana jest aktualizacja użytków gruntowych z powodu rozbieżności między stanem na gruncie a zapisem w operacie ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego. Tak więc organ ewidencyjny jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem wypisu lub wyrysu z operatu ewidencyjnego, w celu realizacji obowiązku utrzymywania tego operatu w stałej aktualności. Starosta podniósł ponadto, że wypisy i wyrysy są zaświadczeniem potwierdzającym stan faktyczny na gruncie. Wydanie dokumentu nie spełniającego powyższego warunku, nie tylko zaprzeczałoby istocie art. 20 ust. 1 tej ustawy, ale byłoby niezgodne z prawem i mogłoby prowadzić do nadużyć; wypisy i wyrysy służą do wyceny gruntów w celu ich sprzedaży, dopłat do rolniczych upraw itp. W świetle art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściciele i inne osoby, w których władaniu znajduje się grunt są zobowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W niniejszej sprawie właściciele działek nie wywiązali się z tego obowiązku. Starosta, powołując się na przepis art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z operatu, gdyż nie jest ich właścicielem ani władającym. Zdaniem organu, krąg podmiotów uprawnionych do pozyskania danych z operatu ewidencyjnego niebędących właścicielami ani władającymi tych nieruchomości został bardzo zawężony, albowiem osoba ubiegająca się o wydanie takiego dokumentu musi wykazać własny interes prawny. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane. Starosta uznał, że wnioskodawca jako potencjalny nabywca działek nie wskazał we wniosku podstawy prawnej uprawniającej go do uzyskania wypisu z operatu, zatem nie wykazał istnienia interesu prawnego w tym zakresie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. K., domagając się uchylenia postanowienia w całości oraz zobowiązania Starosty Drawskiego do wydania żądanych wypisów. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 24 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 217 – 219 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził, że w świetle przepisów tej ustawy, aktualizowanie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest zadaniem starostów a nie właścicieli gruntów, a tym bardziej osób, które są zainteresowane nabyciem prawa własności. Natomiast pojęcie interesu prawnego żądającego wydania wypisów powinno być rozumiane całkowicie odmiennie, niż na gruncie art. 28 k.p.a. Ewidencja gruntów prowadzona jest głównie na potrzeby obrotu cywilnoprawnego, a interes prawny może wynikać z umowy, także przedwstępnej. Zaskarżonym postanowieniem Zachodniopomorski WINGiK w Szczecinie Delegatura w Koszalinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz art. 24 ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podzielił argumentację starosty i stwierdził, że podstawą prawną uzasadniającą wydanie żądanych informacji nie jest przedwstępna umowa sprzedaży sporządzona bez udziału notariusza. Umowa ta nie jest aktem przenoszącym własność, a jedynie zobowiązaniem (nawet nieprzymusowym) do zawarcia ostatecznej umowy kupna – sprzedaży, w określonym czasie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu organów i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przypisanych i z uwzględnieniem możliwości prowadzenia w sposób racjonalny sporu prawnego. Skarżący zarzucił, że postanowienia obu organów zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, a to rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych (D.U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.) oraz przepisów K.p.a. Wskazał, że Starosta Drawski odmowę wydania żądanych dokumentów uzasadnił dwoma argumentami : po pierwsze dezaktualizacją danych w ewidencji, która miała polegać na tym, że na skutek odłogowania ww. działek gruntu, wyrosły na nich samosiejki, o których nie ma mowy w ewidencji i po drugie, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w ubieganiu się o wypisy i wyrysy. Z kolei organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie Starosty, skoncentrował się wyłącznie na legitymacji procesowej. Stwierdził też, że w sytuacji, gdy skarżący oraz jego żona, w związku z zawarciem umowy zobowiązującej do przeniesienia na nich rzecz prawa własności nieruchomości, zmierza do ujawnienia na ich rzecz – jako przyszłych właścicieli – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, to przepis § 28 ust. 1 powyższego rozporządzenia jest właśnie tym przepisem, który zainteresowanie faktyczne skarżącego uzyskaniem wnioskowanych dokumentów czyni zainteresowaniem prawnym. Bez tych dokumentów skarżący nie będzie mógł ujawnić prawa własności wspomnianej nieruchomości na rzecz swoją i małżonki. Skarżący wniósł też o zbadanie formy załatwienia sprawy i powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. II SA/BK 647/10, że wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej nie są zaświadczeniami w rozumieniu art. 217 k.p.a. i odmowa ich wydania powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Delegatura w Koszalinie odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z argumentacją w niej wyrażoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. Sąd wskazał, że rozważając dopuszczalność udzielenia skarżącemu wnioskowanego wypisu z ewidencji gruntów zawierającego dane dotyczące właścicieli i ich adresów, w istniejącym stanie prawnym w pierwszej kolejności obowiązkiem organów było ustalenie, czy wnioskodawca mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do otrzymania tych danych. Niesporne jest w sprawie, że skarżący w dacie składania wniosku ani w toku całego tego postępowania administracyjnego nie był właścicielem lub podmiotem władającym gruntami, których dotyczyć miał wypis, ani organem o jakich mowa w art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy. W takiej sytuacji podstawę udzielenia żądanych informacji mógł stanowić jedynie przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy. Przepis ten przewiduje takie uprawnienie dla podmiotów, które mają interes prawny w otrzymaniu danych dotyczących właścicieli gruntów i ich adresów. W ocenie Sądu, skarżący takiego interesu nie wykazał. Źródła interesu prawnego nie można wywodzić z umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości zawartej na podstawie art. 389 Kodeksu cywilnego, gdyż umowa taka nie przenosi prawa własności. Nie stanowi też źródła interesu prawnego skarżącego § 28 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Wymóg uzyskania wymienionych w tym przepisie rozporządzenia (wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej zaopatrzonych w odpowiednie klauzule) dotyczy właścicieli nieruchomości. Skoro skarżący nie wykazał interesu prawnego do otrzymania wnioskowanego wypisu z ewidencji gruntów i budynków, odmowa udzielenia tych informacji jest uzasadniona. Odnosząc się do formy w jakiej organ powinien odmówić wydania wnioskowanego wypisu sąd wyjaśnił, że w jego ocenie właściwą formą załatwienia sprawy byłoby wydanie decyzji administracyjnej i szeroko uargumentował swoje stanowisko. Reasumując sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie musi wziąć pod uwagę znaczenie uchybień organu i ich wpływ na ostateczny wynik sprawy. Wobec prawidłowego orzeczenia co do istoty sprawy i zamieszczenia w postanowieniach wszystkich elementów wymaganych od decyzji administracyjnej przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne, sąd uznał, że dostrzeżone uchybienie organów w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: a) art. 24 ust. 5 pkt 3 ustaw - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 64 ust. 1 ab initio Konstytucji RP; b) § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów - przez błędną ich interpretację; c) art. 134 § 1 p.p.s.a., który nakazuje sądowi podjęcie rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia; e) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustalenie w sposób właściwy stanu sprawy oraz nieustosunkowanie się do najważniejszego zarzutu podniesionego w skardze; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.a.s.a. przez błędną kwalifikację naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisu art. 104 § 1 Kpa, jako nie mającego istotnego wpływu na wynik sprawy - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zawarcie ww. umowy przedwstępnej przesądza o posiadaniu przez niego interesu prawnego w sprawie. Sąd pominął normę konstytucyjną i nietrafnie określił charakter danych, które zawierają wypisy z ewidencji gruntów. Sąd dokonując wykładni § 28 ust. 1 ww. rozporządzenia bezzasadnie zawężył krąg podmiotów, których on dotyczy. Sąd pominął postanowienie organu I instancji w dokonywanej przez siebie ocenie. Uzasadnienie wyroku skonstruowane jest wadliwie w zakresie wyjaśnienia jego podstawy prawnej oraz ustalenia stanu faktycznego, zwłaszcza w zakresie rzeczywistej przyczyny odmowy organu. Sąd szeroko odniósł się do właściwej formy załatwienia sprawy (postanowienia), lecz nie wyprowadził z tego faktu żadnych skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Z uwagi na to, że niniejsza skarga kasacyjna czyni zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności kontroli podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przechodząc do ich oceny wskazać należy, że nie są one zasadne. Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż rozpoznał sprawę w jej granicach, zgodnie z zasadą wyrażoną w powołanym przepisie. Podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, iż w sentencji skarżonego kasacyjnie wyroku wymienione zostało- jako stanowiące przedmiot skargi- jedynie postanowienie organu II instancji, a pominięte zostało postanowienie organu i instancji, co może powodować stan niepewności, czy przedmiotem kontroli sądowej były oba postanowienia, czy tylko postanowienie organu II instancji jest bezzasadny, a zarzut ten jest wynikiem błędnej wykładni przepisów ustawy prawo o postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem skargi do wojewódzkiego sadu administracyjnego jest bowiem orzeczenie organu II instancji, stąd też to orzeczenie wymienione jest w komparycji wyroku, ale sąd zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, co oznacza, że przedmiotem kontroli jest również orzeczenie organu I instancji. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji w sentencji wyroku oddalił skargę, a to oznacza, że rozpoznał sprawę w jej granicach zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a, czyli przedmiotem kontroli było zarówno orzeczenie organu II instancji jak i orzeczenie organu I instancji. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał i podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Kolejny zarzut dotyczy również naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. ( aczkolwiek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powoływany jest art.141 § 1 p.p.s.a ) a polega na nieustaleniu w sposób właściwy stanu sprawy oraz nieustosunkowaniu do najważniejszego zarzutu podniesionego w skardze, iż właściwa przyczyna odmowa wydania żądanego wypisu była inna niż brak interesu prawnego. Odnosząc się do pierwszej części tego zarzutu należy przede wszystkim stwierdzić, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć oceny sądu w zakresie uznania za dokonane zgodnie z prawem ustaleń faktycznych organu administracji publicznej. Inaczej mówiąc, nawet błędne stanowisko sądu we wskazanym zakresie nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. ( wyrok NSA z 14.09.2011, sygn.akt I GSK 1391/11 ). Zaś odnosząc się do drugiej części tego zarzutu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd I instancji rozważał przede wszystkim problematykę dotyczącą braku interesu prawnego przez skarżącego jako podstawę odmowy wydania żądanego wypisu, a stwierdziwszy brak tego interesu skargę oddalił. Natomiast Sąd I instancji rzeczywiście nie odnosił się do dodatkowej, obok braku interesu prawnego, argumentacji zawartej w uzasadnieniu orzeczenia organu I instancji, a dotyczącej istniejącej rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a stanem ujawnionym w ewidencji, jako przyczynie odmowy wydania wypisu. Mając jednak na uwadze, że brak interesu prawnego jest samodzielną i wystarczająca przyczyną odmowy wydania wypisu, uchybienie to nie miało wpływu, a tym bardziej istotnego wpływu na wynik sprawy. Ostatni z zarzutów dotyczący naruszenia przepisów postępowania związany jest z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a polegający na błędnej kwalifikacji naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisu art.107 § 1 k.p.a jako nie mającego istnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut ten byłyby zasadny tylko wówczas gdyby można było przyjąć, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tym czasem fakt, że organy wydały postanowienia, a nie decyzję nie wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tj art. 24 ust. 5 pkt 3 ustaw - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 64 ust. 1 ab initio Konstytucji RP, oraz § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów - przez błędną ich interpretację, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie jest zasadny, a stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku odnośnie braku interesu prawnego po stronie skarżącego jest prawidłowe. Pojęcie interes prawny, użyte w art. 24 ust.5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, a także nie zostało zdefiniowane w k.p.a. Z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia uzasadnione jest przyjęcie jego rozumienia w znaczeniu bezpośrednim zgodnie z którym jest to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że źródłem tego interesu nie może być umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości zawarta na podstawie art.389 k.c. , jak również takim źródłem nie może być § 28 ust.1 powołanego wyżej rozporządzenia jest prawidłowe. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że dane osobowe właścicieli nieruchomości, co do której żądał wydania wypisu są mu z znane m.in. z zawartej umowy przedwstępnej nie zwalnia organu z konieczności badania, czy zachowana została przesłanka ustawowa określona w art.24 ust.5 pkt 3 ustawy, czyli istnienie interesu prawnego, a nie faktycznego w żądaniu wypisu z ewidencji gruntów zawierającego dane podmiotowe i przedmiotowe, a dotyczącego nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. Skarżący zarzuca, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów, albowiem pominął normę konstytucyjną z art. 64 ust. 1 ab initio Konstytucji RP . Przepis ten stanowi, Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Należy jednak zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie dokonuje wykładni powołanej normy konstytucyjnej, nie wskazuje w jaki sposób z art. 64 ust.1 ab initio Konstytucji RP., czyli z sformułowania " każdy ma prawo do własności, ma wynikać interes prawny uzasadniający osobie nie będącej właścicielem wydanie wypisu z ewidencji gruntów, stąd też zarzut dotyczący naruszenia tej normy konstytucyjnej nie może być uwzględniony. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny pragnie tylko zaznaczyć, że odrębnym zagadnieniem jest podnoszona przez organ I instancji kwestia odmowy wydania wypisu z ewidencji gruntów z powodu dezaktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów, zagadnienie to nie było rozważane przez Sąd I instancji, pominięcie tej kwestii w tej konkretnej sprawie nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem przesłanka braku interesu prawnego jest przesłanką samodzielną, uzasadniającą odmowę wydania wypisu. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.