IV SA/Wa 721/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Z. S., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie bioelektrowni o mocy 200 kW wraz z niezbędną infrastrukturą składającą się z budynku repliki młyna wodnego wraz z instalacją do wytwarzania energii elektrycznej oraz wiaty na słomę na działce o nr ewidencyjnym [...], w K., w gminie W., w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w odległości ok. 1 km od obszaru Natura 2000 "[...]" (kod [...]). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż organ pierwszej instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie naruszeniem przez projektowane przedsięwzięcie zakazu określonego w §3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 45 Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w granicach województwa [...] (Dz.Urz. [...]), ponieważ działka, na której zlokalizowana będzie inwestycja, znajduje się w granicach terenu zalewowego rzeki W., narażonego na zalanie 1% wodą, natomiast odstępstwo od zakazu budowy nowych obiektów budowlanych zawarte w powołanym przepisie nie dotyczy strefy zagrożenia powodziowego. Rozpatrując zażalenie Z. S. organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiotowa działka o nr ewidencyjnym [...], położona w miejscowości K., w gminie W. zlokalizowana jest w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki W.. W projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od linii brzegu rzeki W., niemniej ustalenie to nie stanowi gwarancji nienaruszalności zakazu wynikającego z §3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 45 Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w granicach województwa [...]. Gwarancją taką byłoby zamieszczenie w projekcie decyzji stosownego zapisu w części tekstowej oraz wyznaczenie na mapach sytuacyjno-wysokościowych stanowiących załączniki graficzne do tej decyzji, nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu rzeki W.. Przedmiotowego przedsięwzięcia nie można zaliczyć w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem turystyki wodnej, gospodarki wodnej bądź rybackiej, które wykluczają zakaz lokalizowania inwestycji w odległości poniżej 100 m od linii brzegu rzeki W.. W załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), w V kategorii obiektów, w której wymienione są obiekty sportu i turystyki, znajdują się obiekty takie jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie. W ślad za tym wskazaniem do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć następujące obiekty: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Z przyjętego podziału i z charakteru wyliczonych obiektów jasno wynika, że są to ściśle określone obiekty budowlane bez istnienia których, niemożliwe byłoby uprawianie turystyki wodnej. Funkcja tych obiektów wskazuje, że ich celem jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Do obiektów służących turystyce wodnej nie można zatem zaliczyć bioelektrowni o mocy 200 kW wraz z niezbędną infrastrukturą składającą się z budynku repliki młyna wodnego wraz z instalacją do wytwarzania energii elektrycznej oraz wiaty na słomę. Obiekty te nie mieszczą się również w kategorii XXIV Prawa budowlanego (katalog obiektów gospodarki wodnej), jak i nie służą celom gospodarki rybackiej wynikającym z art. 6 ust.2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym. a celem ich realizacji jest wytwarzanie i rozdzielanie energii elektrycznej, a także przechowywanie słomy. Ponadto, przedmiotowa działka nie znajduje się na terenie, na którym istnieje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, a jedynie w jego sąsiedztwie. Na działce tej zlokalizowane są budynki i obiekty usługowe w zakresie usług turystycznych i gastronomiczno-hotelarskich. Zabudowę mieszkaniową i zagrodową uznać można za wyodrębnioną przestrzennie całość - zespół architektoniczny, do którego działka o nr ewidencyjnym [...] nie należy. Odstępstwo od zakazu lokalizacji obiektów nie dotyczy jednak strefy zagrożenia powodziowego, natomiast cały działka znajduje się w takiej strefie w granicach terenu zalewowego rzeki W., narażonego na zalanie wodą 1%. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. Z. S. zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2009 Nr 151, poz. 1220, ze zm.) w zw. z §3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w granicach województwa [...], poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie będzie służyć turystyce wodnej, jak również przez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się na terenach istniejącej zabudowy zagrodowej, - art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z §3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w granicach województwa [...], poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego może zmienić stosunki wodne w parku krajobrazowym, - art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), poprzez odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku podstaw do dokonania odmowy uzgodnienia, - art. 16 ust. 1 oraz ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że skarżący nie może gospodarczo wykorzystywać należących do niego nieruchomości znajdujących się w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz realizować zamierzenia inwestycyjnego w warunkach zrównoważonego rozwoju, - art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na błędnej interpretacji norm prawnych i na przepisach niewłaściwie zastosowanych w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przytoczony przez organ orzekający załącznik do ustawy Prawo budowlane w kategorii, w której wymieniono obiekty sportu i turystyki nie jest dokumentem wyczerpującym definicję obiektów turystyki, w szczególności turystyki wodnej. Wymienione tam obiekty mają charakter przykładowy i nie może być on podstawą do kwalifikowania negatywnego do kategorii obiektów. Organ całkowicie odszedł w swych rozważaniach od normatywnej treści wyłączenia, które w swym literalnym brzmieniu odnosi się do "obiektów służących turystyce wodnej", nie zaś do obiektów turystyki wodnej. Niezmiernie ważną rolę spełniają przepisy prawne, które dotyczą konieczności zapewnienia bezpieczeństwa osobom podróżującym. Coraz większą uwagę przywiązuje się do działań administracji publicznej, zmierzających do tworzenia niezbędnej infrastruktury technicznej i informacyjnej, umożliwiającej rozwój turystyki na danym terenie. Trzeba również uwzględnić wzrastające znaczenie dla turystyki kwestii zachowania na przyszłość środowiska przyrodniczego, jak też zabytków i obiektów muzealnych, co wymaga ustalenia odpowiednich norm prawnych, mieszczących się niewątpliwie w szerokim ujęciu prawa turystycznego. Wszelkie przedsięwzięcia podejmowane w celu utworzenia lub utrzymania i zarządzania infrastrukturą turystyczną służą turystyce - jej popularyzacji, rozwojowi. W latach 1986-1989 w krakowskim oddziale Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej zostały przeprowadzone badania nad turystycznym wykorzystaniem parków krajobrazowych, zakończone następującą konkluzją generalną: różnorodność parków krajobrazowych pod względem przyrodniczym, kulturowym, krajobrazowym oraz funkcjonalno-przestrzennym powoduje, że nie można przedstawić jednego uniwersalnego wzorca dotyczącego możliwości ich turystycznego użytkowania. Każdy park krajobrazowy musi być jednak przystosowany (zagospodarowany) do rozwoju dopuszczonych na jego teren form ruchu turystycznego. Inwestycja skarżącego składa się na infrastrukturę służącą rozwojowi i utrzymaniu turystyki wodnej na rzece W. - znajduje się bowiem bezsprzecznie w jej bezpośrednim sąsiedztwie, jak również jest już obecnie użytkowana turystycznie jako gospodarstwo agroturystyczne, korzystające z walorów krajobrazowych rzeki W.. Bioelektrownia stanowić ma bowiem źródło pozyskiwania energii w prowadzonym przez skarżącego gospodarstwie agroturystycznym. Wyłączenie przedmiotowego zakazu uzasadnia zatem również inwestycja zmierzająca do modernizacji gospodarstwa, prowadzącej do racjonalnego i zgodnego z zasadami ochrony środowiska pozyskiwania i wykorzystywania energii. Obiekt służący zapewnieniu energii do funkcjonowania gospodarstwa skarżącego jest jego niezbędnym elementem w zakresie infrastruktury technicznej, a planowane przedsięwzięcie należy traktować jako dążenie gospodarstwa do stosowania przyjaznych środowisku rozwiązań opartych na wykorzystywaniu dostępnych na tym terenie zasobów i zmniejszeniu emisji zanieczyszczeń. Prowadzone przez skarżącego gospodarstwo agroturystyczne otrzymało dotychczas wiele nagród, wyróżnień i dowodów uznania. Uzasadnienie przedstawione przez organ II instancji zawiera szereg sprzeczności oraz nielogicznych tez i wniosków. W treści uzasadnienia organ podnosi, iż "przedmiotowa działka nie znajduje się na terenie, na którym istnieje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, a jedynie w jego sąsiedztwie". Ponadto organ wskazał, iż odstępstwo zawarte w §3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] nie dotyczy strefy zagrożenia powodziowego, a omawiana działka znajduje się w takiej strefie. Zgodnie z zapisami ustawy o ochronie przyrody zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki W. nie dotyczy budowania obiektów służących turystyce wodnej. Wojewoda wskazał dodatkowo, iż zakaz ten na terenie [...] Parku Krajobrazowego nie dotyczy również obiektów zlokalizowanych na terenach istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Nie jest przy tym zasadne przyjęcie, iż wyłączenie wprowadzone dodatkowo przez wojewodę nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Organ całkowicie pominął w swych rozważaniach okoliczność, iż na przedmiotowej działce zlokalizowane są budynki i obiekty usługowe w zakresie usług turystycznych i gastronomiczno - hotelarskich. Ponieważ są to też tereny wykorzystywane rolniczo, zabudowa istniejąca na działkach objętych zamierzeniem inwestycyjnym jest zabudową zagrodową. Podobna zabudowa występuje również w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem o warunki zabudowy. Skarżący dokonał zakupu przedmiotowych działek w 1996 r., kiedy to istniała już na tym terenie zabudowa zagrodowa. Skarżący planował prowadzić na terenie zakupionych nieruchomości gospodarstwo agroturystyczne. Z zapisu w akcie notarialnym wynika, iż teren ten był zabudowany murowaną stodołą i oborą oraz budynkiem mieszkalnym przeznaczonym do remontu lub rozbiórki. Budowa planowanej elektrowni polegać ma w dużej mierze na odtworzeniu budynku starego młyna, w którym umieszczone zostaną urządzenia bioelektrowni. W momencie zakupu na działce nr [...] istniała jeszcze młynówka i zniszczony budynek młyna, który został rozebrany. Realizując bowiem budowę gospodarstwa agroturystycznego skarżący zniwelował zarośniętą młynówkę, rozebrał stary budynek mieszkalny, a na tym miejscu wybudował nowy budynek mieszkalny. W kolejnych latach zmodernizował budynek inwentarski z przeznaczeniem na stajnię i część mieszkalną z pokojami noclegowymi. Stodoła została zaadoptowana na salę bankietową, gdzie w ramach działalności agroturystycznej organizowane są imprezy okolicznościowe. Nie sposób zatem wywieść z powyższych ustaleń, iż teren inwestycji znajduje się poza terenem zabudowanym/zagrodowym. Wojewoda w sposób wyraźny dopuścił bowiem odstępstwo od zabudowy w pasie 100 m od brzegu w stosunku do zabudowy zagrodowej, przez którą rozumie się właśnie zabudowę na terenach użytkowanych rolniczo (w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - Dz.U.2003 Nr 164, poz. 1589). W analizie architektoniczno — urbanistycznej dokonanej dla zamierzenia inwestycyjnego skarżącego wyraźnie wskazano, iż na działkach skarżącego "istnieje zabudowa zagrodowa i usługowa, a realizacji inwestycji polegającej na budowie bioelektrowni w mocy 200 kW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną składającej się z repliki młyna wodnego wraz z instalacją do wytwarzania energii elektrycznej oraz wiaty na słomę - nie będzie stwarzać negatywnego oddziaływania na środowisko. Inwestycja związana będzie z racjonalnym wykorzystywaniem zasobów naturalnych, a w skutek prowadzonej eksploatacji bioelektrowni, nie będą miały miejsca znaczące emisje ani inne uciążliwości. Po rozważeniu charakteru inwestycji uznano również, że nie będzie ona potencjalnie znacząco oddziaływać na Obszar Natura 2000, gdyż lokalizowana będzie na terenie zabudowanym w sąsiedztwie istniejącej zabudowy miejscowości K., wykorzystywanym na cele usługowe i oddalonym od cennych przyrodniczo siedlisk, dla których ochrony powołano Obszar Natura 2000 "[...]". Przyjęte rozwiązanie techniczne do minimum ograniczą oddziaływanie projektowanej inwestycji na ichtiofaunę rzeki W. oraz środowisko przyrodnicze. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację mającą przemawiać za niezasadnością zgłoszonych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Przedmiotem sporu skarżącego z organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, czy zakazy wynikające z rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w granicach województwa [...] wykluczają uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji. Skarżący nie kwestionuje, że jego nieruchomość położona jest w całości w obszarze objętym powołanym rozporządzeniem Wojewody [...] i linia zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zaprojektowana została w odległości mniejszej, niż 100 metrów od linii brzegu rzeki W.. Z tego względu, wobec nieruchomości skarżącego należało rozważyć zastosowanie zakazu zabudowy wynikającego przede wszystkim z §3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., który stanowi, że w parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki W., za wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej oraz obiektów zlokalizowanych na terenach istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, z wyłączeniem strefy zagrożenia powodziowego. Cytowany przepis określa zakaz zabudowy i przesłanki wyłączające ten zakaz. Zakaz ten nie jest jednak wyłączony w strefach zagrożenia powodziowego. Z ustaleń poczynionych przez organy orzekające wynika, iż działka gruntu skarżącego objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy położona jest w granicach terenu zalewowego rzeki W., narażonego na zalanie 1% wodą co oznacza, że działka ta położona jest na terenie strefy zagrożenia powodziowego w rozumieniu cytowanego wyżej §3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., dlatego prawidłowo organy orzekające oceniły brak wyłączenia zakazu zabudowy określonego we wskazanym §3 ust. 1 pkt 7. Okoliczność ta podlegała przy tym ocenie organów orzekających właśnie dlatego, iż wynika ona z rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., jako aktu prawa miejscowego tworzącego formę ochrony przyrody. Jakkolwiek zaś w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie wskazano, aby w ramach zakazów możliwych do wprowadzenia w parku krajobrazowym było dopuszczalne ograniczenie zabudowy na terenach stref zagrożenia powodziowego, to jednak takie ograniczenie zostało sformułowane w §3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., dlatego organy orzekające były związane tym ograniczeniem, jako przepisem aktu prawa miejscowego. Organy te nie mają bowiem uprawnień do oceny zgodności §3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, aby w konsekwencji stwierdzenia zaistnienia takiej niezgodności odmówić zastosowania powołanego §3 ust. 1 pkt 7 i uzgodnić dopuszczalność zlokalizowania inwestycji w strefie zagrożenia powodziowego. Prawidłowo również zostało w sprawie ustalone, że projektowana inwestycja nie służy turystyce wodnej w rozumieniu powołanego §3 ust. 1 pkt 7. Przedmiotem uzgodnienia był bowiem projekt decyzji o warunkach zabudowy dla całości przedsięwzięcia określonego w tym projekcie, które obejmuje m.in. bioelektrownię i obiekty z nią związane. Bioelektrownia nie pozostaje jednak w takim związku z prowadzeniem turystyki wodnej, w którym turystyka ta byłaby wykluczona lub w jakikolwiek sposób ograniczona ze względu na brak obiektów bioelektrowni. Także funkcja bioelektrowni wskazuje, iż jej użyteczność jest niezależna od prowadzenia turystyki wodnej, dlatego słusznie organy orzekające uznały, iż takiego obiektu nie można traktować, jako służącego turystyce wodnej w rozumieniu powołanego §3 ust. 1 pkt 7 (jako wykluczającego zakaz zabudowy), skoro służebną funkcję takiego obiektu można odnieść wobec każdego przejawu działalności ludzkiej, w której istnieje potrzeba zastosowania energii elektrycznej z takiej bioelektrowni. Także ustalenie organów orzekających, iż działka skarżącego nr ew. [...] nie jest położona na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Taka zabudowa znajduje się bowiem po drugiej stronie ulicy [...], co wynika z wydruków graficznych tego terenu znajdujących w aktach sprawy. Wbrew zarzutom skargi, organy orzekające nie naruszyły zatem przepisów ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w granicach województwa [...], jak również przepisów postępowania administracyjnego, skoro przy niekwestionowanym przez skarżącego ustalonym stanie faktycznym co do odległości wyznaczenia linii zabudowy od brzegu rzeki W. poniżej 100 metrów teren ten znajduje się w strefie zagrożenia powodziowego, co wyklucza zastosowanie odstępstwa od zakazu zabudowy określonego w §3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Rozważania organu orzekającego w drugiej instancji odnośnie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych nie mają natomiast żadnego znaczenia, skoro sformułowane zostały jedynie w trybie przypuszczającym, nie zaś jako okoliczność kategorycznie wykluczająca zabudowę. Także rozważania organu orzekającego dotyczące ewentualnego naruszenia zakazu określonego w §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nie mają znaczenia dla wyniku wydanego rozstrzygnięcia, skoro zostały sformułowane w trybie przypuszczającym, bez wskazania na ustalenia faktyczne jednoznacznie przemawiające za zastosowaniem w sprawie zakazu określonego w powołanym §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.