VI SA/Wa 673/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. spraw ze skarg K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołań oddala skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też jako skarżąca, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno -Spożywczych (dalej też jako organ) z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz nr [...]. Postanowieniem nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych stwierdził uchybienie przez stronę skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Przedmiotową decyzją organ pierwszej instancji stwierdził wprowadzenie do obrotu 29 375 sztuk opakowań jednostkowych produktu o nazwie handlowej "[...] " "G" "guano i helpery", o wartości rynkowej 49 214,50 zł, niezgodnie z warunkami określonymi w art. 4 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. 2007 Nr 147 poz. 1033 z późn. zm.) oraz nakazał jego wycofanie z obrotu do [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 37 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. 2007 Nr 147 poz. 1033 z późn. zm.) a także ustalił wysokość opłaty sankcyjnej na kwotę 49 214,50 złotych. Z kolei postanowieniem nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych stwierdził uchybienie przez stronę skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Przedmiotową decyzją organ pierwszej instancji stwierdził wprowadzenie do obrotu 39 345 opakowań jednostkowych produktu o nazwie handlowej "[...] " "O" guano i mikoryza", o wartości rynkowej 65 738,50 złotych niezgodnie z warunkami określonymi w art. 4 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu oraz nakazał jego wycofanie z obrotu do [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 37 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu a także ustalił wysokość opłaty sankcyjnej na kwotę 65 738,50 złotych. Jako podstawę prawną obydwu rozstrzygnięć organ odwoławczy wskazał art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)- dalej jako: K.p.a. Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie, że obydwie wymienione powyżej decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz nr [...] zostały doręczone stronie skarżącej dnia [...] grudnia 2011 roku. W obydwu decyzjach zostało zamieszczone stosowne pouczenie o prawie do wniesienia odwołania do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Tym samym termin do wniesienia w obydwu przypadkach odwołania upłynął w dniu [...] grudnia 2011 r. Tymczasem strona skarżąca wniosła odwołania w dniu [...] grudnia 2011 r. W konsekwencji Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdził, że odwołania te zostały złożone po upływie terminu, co zobowiązuje go do wydania w obydwu postępowaniach postanowień o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na obydwa postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych nr [...] oraz nr [...]. W skargach zarzuciła naruszenie: - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 113 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnym przyjęciu, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminowi, podczas, gdy termin do złożenia tego odwołania - z uwagi na doręczenie stronie sprostowania decyzji podczas jego biegu - liczyć należy od dnia doręczenia postanowienia o sprostowaniu decyzji, a nie od dnia doręczenia samej decyzji, - art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów odwołania skarżącej. Skarżąca wniosła zarazem o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno -Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz nr [...] w całości jako wydanych z naruszeniem między innymi art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, czy też art. 21 § 1 pkt 3, art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca spółka podkreśliła, iż organowi odwoławczemu umknął fakt, iż podczas biegu terminu do złożenia odwołań w obydwu sprawach, skarżącej doręczono w każdej ze spraw postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno -Spożywczych (odpowiednio oznaczone numerami [...] i [...]), którymi to postanowieniami organ pierwszej instancji sprostował z urzędu oczywiste omyłki w swoich decyzjach zastępując na stronie 1 błędny numer decyzji. W konsekwencji, jej zdaniem, nie można uznać, że odwołania zostały złożone z uchybieniem terminu. Z uwagi na doręczenie stronie sprostowania decyzji podczas biegu terminu do wniesienia odwołania w każdej ze spraw, termin ten należy liczyć od dnia doręczenia postanowienia o sprostowaniu decyzji, a nie od dnia doręczenia samej decyzji. Inne rozumowanie kłóciłoby się z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania nakazującą prowadzanie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skoro bowiem w trakcie przygotowywania odwołania strona otrzymuje postanowienie, które - jako natychmiast wykonalne - winno być uwzględnione w odwołaniu przy oznaczeniu zaskarżonej decyzji, to siłą rzeczy termin do wniesienia odwołania musi ulec stosownemu przedłużeniu. Stwierdziła, że sprostowanie błędów pisarskich i rachunkowych, jak i innych oczywistych omyłek może mieć kluczowe znaczenie dla argumentacji i żądań strony wyrażonych w odwołaniu i dlatego - póki termin do odwołania jeszcze nie minął - odwołującemu trzeba zapewnić możliwość skorzystania z całego gwarantowanego mu ustawowo czasu (art. 129 § 2 K.p.a.) i sformułowania odwołania z uwzględnieniem faktu sprostowania doręczonej mu wcześniej decyzji. W przeciwnym wypadku odwołujący pragnący rzetelnie odnieść się do decyzji - w jej nowym kształcie nadanym postanowieniem o sprostowaniu - ponosiłby szkodę będąc zmuszonym do wybierania pomiędzy jakością wnoszonego odwołania a presją upływającego czasu. Organ administracji zaś mógłby skutecznie utrudniać realizację prawa do odwołania wydając decyzję obarczoną szeregiem błędów pisarskich, rachunkowych i innych oczywistych omyłek, a następnie prostując z urzędu i doręczając stronie stosowne postanowienie tuż przed upływem czternastu dni od doręczenia jej decyzji. Byłoby to w oczywisty sposób niezgodne z wyrażoną w art. 9 zdanie 2 K.p.a. zasadą udzielania informacji. Ponadto, w ocenie skarżącej organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonych postanowień nie przytoczył bowiem zarzutów odwołania, ani nie wytłumaczył dlaczego ich nie podzielił. Wskazał, że na organie wydającym postanowienie wymagające uzasadnienia ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów zgodnie z zasadami określonymi w art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ winien wskazać, dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych przez stronę. Skoro zaś organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, to ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swego postanowienia. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach. Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a połączenie obu spraw o nadanych im sygn. akt VISA/Wa 673/12 i VISA/Wa 674/12 do wspólnego rozpoznania i wspólnego rozstrzygnięcia pod sygn. akt VISA/Wa 673/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej też jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji (postanowień) z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c cytowanej ustawy). Sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § pkt 2 ustawy). Sąd rozstrzyga -w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a - w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz nr [...], Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, stąd skargi w obydwu przypadkach są nieuzasadnione. W każdej ze spraw orzeczenie organu pierwszej instancji zapadło w dniu [...] listopada 2011 r. a następnie doręczone zostało stronie skarżącej w dniu [...] grudnia 2011 r., co potwierdza jednoznacznie załączone do akt administracyjnych pocztowe potwierdzenie odbioru decyzji. Orzeczenia te zawierały prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie złożenia odwołania. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a zatem w przedmiotowym wypadku ustawowy czternastodniowy termin do złożenia odwołania w każdej ze spraw upływał w dniu [...] grudnia 2011 roku. Strona skarżąca natomiast złożyła odwołania w dniu [...] grudnia 2011 r., a co za tym idzie uchybiła terminowi do złożenia odwołania. Art. 134 K.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie to jest ostateczne. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy prawidłowo postanowieniami z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz nr [...] stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołań od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] i [...]. Nie można zarazem zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, że bieg terminu do wniesienia odwołań od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych powinien być liczony od daty doręczenia stronie postanowień organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w zakresie oznaczenia numeru decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1447/97, wskazał bowiem jednoznacznie, iż w związku z tym, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje terminu, w którym organ bądź z urzędu, bądź na wniosek winien dokonać sprostowania decyzji czy postanowienia, termin do wniesienia odwołania od decyzji lub zażalenia na postanowienie organu I instancji, należy liczyć od daty doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie od daty doręczenia postanowienia o jego sprostowaniu. Również w wyroku NSA z dnia 26 marca 1993 r. sygn. akt I SA 1429/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 39, wyjaśniono, że organ administracji może sprostować oczywistą omyłkę w wydanej przez siebie decyzji w każdym czasie, w tym również po upływie terminu do wniesienia skargi, a nawet po przekazaniu skargi do tego sądu. Kodeks postępowania administracyjnego wprost wskazuje przy tym w art. 111 § 2 sytuację, w której mamy do czynienia ze zmianą odnośnie biegu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z cytowanym przepisem termin wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia tylko postanowienia o uzupełnieniu lub postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. Jednocześnie w wyroku z dnia 29 września 2010 roku sygn. akt I OSK 478/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, iż dyspozycja art. 111 § 2 K.p.a. polegająca na liczeniu terminu dla strony do wniesienia odwołania od dnia doręczenia jej odpowiedzi, wchodzi w grę tylko w przypadkach określonych w art. 111 § 1 K.p.a. W konsekwencji ustalenie, ze zachodzą przypadki ' określone w art. 113 § 1 i art. 113 § 2 K.p.a. skutkują brakiem możliwości zastosowania | dyspozycji art. 111 § 2 K.p.a.. Nie ma tym samym żadnych podstaw do przyjęcia prezentowanego w skardze stanowiska odnośnie zasadności modyfikacji ujętego w ustawie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania (czy też zażalenia) poprzez uznanie, iż termin ten rozpoczyna swój bieg każdorazowo od chwili doręczenia postanowienia w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut, iż w zaskarżonych postanowieniach organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a., co wynika wprost z treści przepisu. W związku z tym, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Organ administracji publicznej właściwy do rozpatrzenia odwołania zobowiązany jest więc w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołanie nie jest obarczone brakami formalnymi i czy zostało złożone w terminie. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności może przystąpić do merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego. Skoro Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych prawidłowo ustalił, iż odwołania od decyzji pierwszej instancji złożone zostały po upływie ustawowego terminu, nie miał innej możliwości niż stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w obu sprawach, a w konsekwencji nie mógł przystąpić do ich merytorycznego rozpatrzenia, w tym również ustosunkowania się do zarzutów strony. W kontekście powyższych stwierdzeń i w związku z zarzutami obu skarg zaznaczenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądowej jest w każdej ze spraw rozstrzygnięcie proceduralne organu inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych - postanowienie orzekające o wniesieniu zażalenia z uchybieniem terminu. Oznacza to, że Sąd nie zajmuje się kwestią poruszonych w skargach kwestii prawidłowości działań organów tejże inspekcji w przedmiocie stwierdzenia wprowadzenia do obrotu produktów niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu, czy też ustalenia wysokości opłaty sanacyjnej z tego tytułu. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, a następnie wydanie przez organ odwoławczy postanowienia opartego na art. 134 K.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji staje się ostateczne. W konsekwencji, kontrola postanowienia dokonywana przez Sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 K.p.a. nie może obejmować merytorycznym badaniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Oznacza to, że Sąd rozpoznając obie sprawy nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, ani prawa materialnego, skutkujących tego rodzaju wadliwością zaskarżonych postanowień, która wymagałaby wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.