I OSK 2780/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 728/12 w sprawie ze skargi J.M. i R.K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 728/12, oddalił skargi J.M. i R.K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 w związku z art. 123 K.p.a. oraz art. 4 pkt 9b, art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102. poz. 651 ze. zm.), orzekł: w pkt 1) o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu części działek nr [...], prowadzonego z wniosku [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym w sprawie stwierdzenia nieważności umów, którymi Gmina Kraków utraciła prawo własności nieruchomości; w pkt 2) organ wezwał wnioskodawców do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia do sądów powszechnych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności umów przenoszących własność, celem rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie zagadnienia wstępnego o przywrócenie stanu prawnego umożliwiającego zwrot, przy jednoczesnym przedłożeniu kopii złożonego wniosku organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że będąca przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomość oznaczona jako części działek nr [...], jedn. ewid. Krowodrza m. Kraków, w granicach działki nr [...], stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, a przeszkodą do jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela jest obecny stan prawny tej nieruchomości. Podniesiono, że objęta wnioskiem o zwrot działka nr [...], weszła w skład działek: nr [...], jedn. ewid. Krowodrza m. Kraków, które pierwotnie zostały zbyte przez Gminę Miejską Kraków na rzecz M. umową z dnia [...] września 1997 r. Rep. A nr [...], następnie została przejęta przez firmę S. Spółka – na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Rep. A nr [...] – sprzedała przysługujące jej prawo własności działek nr [...] na rzecz M.N., a w dniu [...] grudnia 2006 r. prawo to nabyła firma pod nazwą A. Spółka ta przekształciła się następnie w spółkę K., która to spółka – zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] –ujawniona jest obecnie jako właściciel wskazanej wyżej nieruchomości. Organ podał, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. l C 1392/05, Sąd Okręgowy w Krakowie stwierdził nieważność wskazanej wyżej umowy z dnia [...] września 1997 r., Rep. [...]. Po rozpoznaniu apelacji pozwanych Sąd Apelacyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r. o sygn. l ACa 227/07 zmienił zaskarżony wyrok i oddalił powództwo, natomiast na skutek skargi kasacyjnej na to orzeczenie, wyrokiem z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. III CSK 19/08 - Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok II instancji i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z 29 października 2008 r. o sygn. l ACa 827/08 oddalił obie apelacje. Zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania wniósł R.K. podnosząc, że organ uchyla się od załatwienia sprawy. Podniósł ponadto, że domaga się wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – która zgodnie z prawem winna być zwrócona – gdyż umowa przenosząca własność tej nieruchomości po wywłaszczeniu z mocy prawa jest nieważna. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ uznał, że zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż obrót cywilnoprawny przedmiotową nieruchomością na rzecz osób trzecich powoduje, iż orzeczenie o jej zwrocie uzależnione jest od usunięcia negatywnej przesłanki zwrotu. Wojewoda Małopolski podkreślił także, iż obowiązujące obecnie przepisy prawa nie przewidują możliwości przyznania uprawnionym podmiotom rekompensaty za nieruchomości wywłaszczone, których stan faktyczny albo prawny nie daje możliwości zwrócenia ich byłym właścicielom. Skargi na postanowienie Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli osobnymi pismami R.K. i J.M. R.K. zarzucił, iż organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 292/09, w którym stwierdzono, że skoro istniały podstawy do uznania, iż umowa przenosząca własność nieruchomości została zawarta z naruszeniem prawa, to należało podjąć działania zmierzając do doprowadzenia do stanu, w którym gmina na powrót włada i jest właścicielem nieruchomości podlegającej zwrotowi. Tymczasem przez prawie dwa lata gmina nie podjęła działań zmierzających do doprowadzenia do stanu, w którym na powrót włada i jest właścicielem nieruchomości podlegającej zwrotowi. J.M. podniosła, że utrata prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Kraków nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotu tej nieruchomości. Zdaniem skarżącej nieprawdą jest iż Gmina Kraków nie posiada interesu prawnego i tym samym nie ma legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności umów z dnia [...] sierpnia 2006 r. i [...] grudnia 2006 r. W ocenie skarżącej to na organach administracyjnych prowadzących tę sprawę spoczywa obowiązek podjęcia działań przywracających władanie Gminy Miejskiej Kraków przedmiotową nieruchomością. Brak takich działań i próba przerzucenia ich na wnioskodawców po zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi naruszenie przez Wojewodę Małopolskiego art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. oraz rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 728/12, oddalając skargi J.M. i R.K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania podkreślił, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2009 r. , sygn. akt II SA/Kr 292/09. Sąd wskazał, że – mając na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) wskazującego na związanie organów obu instancji treścią tego wyroku – prawidłowe jest zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta M. Krakowa z dnia [...] listopada 2011 r., w którym organ orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym w sprawie stwierdzenia nieważności umów, którymi Gmina Kraków utraciła prawo własności nieruchomości. W ocenie Sądu organy prawidłowo wskazały, iż nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, gdy stała się zbędna na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy nieruchomość ta – tak jak przedmiotowa nieruchomość – nie pozostaje we władaniu gminy lub Skarbu Państwa. Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji, gdy organy wykazały, iż nie mają możliwości odzyskania władania przedmiotową nieruchomością, a strony nie zamierzają podjąć postępowania o stwierdzenie nieważności umów z dnia [...] sierpnia 2006 r. i [...] grudnia 2006 r. w postępowaniu przed sądem powszechnym, natomiast podnoszą, że są zainteresowane uzyskaniem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zbytą z naruszeniem prawa przez Gminę Miejską Kraków – zasadne wydaje się wystąpienie przez nie z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania celem wydania merytorycznej decyzji w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Można bowiem – w ocenie Sądu – przyjąć, że zmieniły się okoliczności faktyczne wobec tych, które miały miejsce w czasie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. Oznaczałoby to zatem, że wobec zmiany stanu faktycznego sprawy straci moc wiążącą ocena wyrażona w wyroku z 28 kwietnia 2009 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2012 r. skargę kasacyjną złożył R.K., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez naruszenie kompetencji sądów administracyjnych; 2) przepisów postępowania, to jest: a) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, b) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne zastosowanie, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 19 marca 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu i niezastosowanie tego przepisu, d) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że w rozpoznawanej sprawie nie została dokonana analiza aktów notarialnych przenoszących własność przedmiotowej nieruchomości co do spełnienia warunków pierwokupu i właściwej, odpowiadającej warunkom rynkowym, ceny sprzedaży. Odnośnie związania organów wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 292/09, podniesiono, że Sąd pierwszej instancji za wiążącą przyjął jedynie ocenę prawną dotyczącą konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego, która to kwestia została wyrwana z kontekstu pełnej oceny prawnej zawartej w tym wyroku. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w czasie wydawania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, była prawomocnie nieważna umowa z dnia [...] września 1997 r., przenosząca własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. Podniesiono ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając w zaskarżonym wyroku o braku interesu prawnego po stronie organów administracyjnych przed ewentualnym wniesieniem przez niech wniosku o stwierdzenie nieważności dalszych umów przenoszących własność nieruchomości, wkroczył w kompetencje sądu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie rozstrzygana jest jedynie zgodność z prawem zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie zwrotu części działek nr [...]. A zatem kwestie dotyczące meritum sprawy nie mogą być objęte tym postępowaniem wpadkowym. Wskazać natomiast należy, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 292/09, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1069/09 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku. Oznacza to, że – zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – organ administracyjny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy był związany tymi wyrokami oraz wskazaniami w nich zawartymi co do zawieszenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego w postępowaniu przed innym organem lub sądem i nie było do tej pory prawomocnie przesądzone. Musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpoznania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Należy zatem podjąć działania zmierzające do doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Zatem do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W niniejszej spawie przeszkodą do zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela jest obecny stan prawny tej nieruchomości. Stronom niniejszego postępowania wnoszącym o zwrot nieruchomości nie może ona być bowiem zwrócona w sytuacji, gdy organy ustaliły, że Gmina Kraków aktem notarialnym z dnia [...] września 1997 r. przeniosła na rzecz M. własność tejże nieruchomości jako aport w celu pokrycia części podwyższonego kapitału akcyjnego Spółki w związku z objętymi przez Gminę Kraków akcjami spółki M. Zawierając ten akt notarialny Gmina Kraków działała przez swoich przedstawicieli – Wiceprezydenta Miasta Krakowa oraz pełnomocnika działającego na mocy udzielonego mu pełnomocnictwa zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa. Następnie własność tej nieruchomości na podstawie kolejnych umów zawartych w formie aktów notarialnych: najpierw z dnia 7 sierpnia 2006r., a następnie z dnia [...] grudnia 2006 r., przeszła na własność K., która to spółka została ujawniona – zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] – jako właściciel wskazanej nieruchomości. Kolejny obrót tą nieruchomością dokonywany był zatem przez osoby prawne i fizyczne, a stan prawny nieruchomości chroniony jest przez publiczną wiarę ksiąg wieczystych. O ile zatem zawierając akt notarialny z dnia [...] września 1997 r. Gmina Miejska Kraków mogła działać niejako z urzędu decydując się na obrót niniejszą nieruchomością, o tyle dalszy nią obrót nie był już zależny od Gminy, nie była ona już stroną zawieranych aktów notarialnych przenoszących własność nieruchomości. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Sąd Okręgowy w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I C 1392/05, stwierdził nieważność umowy z dnia 30 września 1997 r., natomiast w obrocie prawnym nadal pozostają umowy z dnia 7 sierpnia 2006 r. oraz z dnia 19 grudnia 2006 r., których stroną nie była Gmina Kraków. Z treści art. 100 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jeżeli zatem zagadnienie wstępne podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, to organ administracji publicznej oceniając, czy ma sam wystąpić do sądu, czy też wezwać strony do takiego wystąpienia, musi wziąć pod uwagę, czy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z materialnym prawem cywilnym (vide: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011 r.) Przepis art. 100 § 1 K.p.a. nie może być rozumiany w ten sposób że uprawnia on organ do wystąpienia na drogę sądową, choćby przepisy postępowania cywilnego na to nie zezwalały. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt I CKN 471/01 (OSNC 2004 r., Nr 7-8, poz. 126) wskazał, że art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania. Wówczas organ obowiązany jest wezwać stronę do wystąpienia na drogę sądową o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 292/09, Sąd przesądził o zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu nieruchomości uznając, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma prawomocne zakończenie postępowania przed sądem powszechnym w sprawie nieważności tych umów. Wobec tego uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy oraz mając na uwadze związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 292/09 – zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zasadnie organ, a za nim Sąd pierwszej instancji uznały wystąpienie zagadnienia wstępnego, skutkiem czego było zawieszenie postępowania o zwrot nieruchomości oraz zobowiązanie stron do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego o stwierdzenie nieważności umów przenoszących własność nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Do uznania wnioskodawców pozostaje zatem, czy prowadzić postępowanie o stwierdzenie nieważności pozostałych umów, czy też wystąpić z wnioskiem (pozwem) o odszkodowanie na podstawie już stwierdzonej nieważności umowy (aktu notarialnego). Oznacza to, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.