II SA/Kr 843/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Krystyna Daniel / spr. / Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni [...] w Z. w likwidacji z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 2 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz Rolniczej Spółdzielni [...]" w Z. w likwidacji z siedzibą w Ł. kwotę 224 zł /dwieście dwadzieścia cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz T. decyzją z 8 lutego 2012 r., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwały Nr XIII/102/2007 Rady Miejskiej w T. z 24 października 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. dla wsi: [....] , ustalił dla [....] Spółdzielni [....] w Z. z siedzibą w Ł. w likwidacji jednorazową opłatę planistyczną na rzecz Gminy T. w wysokości 5610,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o powierzchni 0,1164 ha i udziału wynoszącego 1/21 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o powierzchni 0,3441 ha, położonych w Z. W uzasadnieniu organ podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy T. dla wsi: [....] , został uchwalony uchwałą Nr XIII/102/2007 Rady Miejskiej w T. z dnia 24 października 2007r. (Dz. Urz. Woj..... Nr 133, poz. 890), która weszła w życie w dniu 29 marca 2008r. W uchwale tej ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 15% od wzrostu wartości nieruchomości. Na podstawie umowy zawartej w dniu [....] kwietnia 2011 r. [....] Spółdzielnia [....] w Z. z siedzibą w Ł. w likwidacji zbyła działkę nr [....] o powierzchni 0,1164 ha i udział wynoszący 1/21 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o powierzchni 0,3441 ha, położonych w Z. Organ uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010r. Sygn. Akt P58/08 nie ma w sprawie zastosowania z uwagi na odmienne ustalenia w zakresie przeznaczenia działki. Działki nr [....] i [....] położone w Z. , zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T., który utracił moc 31 grudnia 2003r. znajdowały się w terenie oznaczonym symbolem planu C.23.ZP, który określono jako "teren istniejącego parku podworskiego, adaptowany na cele rekreacji ogólnodostępnej, plan realizacyjny opracować w porozumieniu z konserwatorem zabytków i organem ochrony przyrody". W nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka nr [....] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem planu L.4 MN, w którym przeznaczenie podstawowe określono jako "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", a przeznaczenie uzupełniające jako "usługi wbudowane - maksymalnie do 30% powierzchni całkowitej budynku, urządzenia towarzyszące, w tym: drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastruktura techniczna, zieleń urządzona". Natomiast działka nr [....] znajduje się w terminie oznaczonym symbolem planu 1KDW – "przeznaczenie podstawowe: drogi wewnętrzne wśród zabudowy mieszkaniowej istniejącej i projektowanej, odpowiadające parametrom dróg pożarowych, utwardzone, przystosowane do przejazdu pojazdów straży pożarnej i obsługi komunalnej, szerokość w liniach rozgraniczających dla ruchu jednokierunkowego - min. 5m Szerokość jezdni utwardzonej dla ruchu jednokierunkowego - 3,5m, szerokość w liniach rozgraniczających dla ruchu dwukierunkowego - min. 6m, szerokość jezdni utwardzonej dla ruchu dwukierunkowego - min. 5m, określa się nieprzekraczalną linię zabudowy dla obszarów zabudowanych w odległości 6 m od krawędzi jezdni." Organ stwierdził, że w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie przeznaczenie działki nr [....] w Z. z terenów istniejącego parku podworskiego na budowlaną i działki nr [....] z rolnej pod drogi wewnętrzne, a co za tym idzie nastąpił wzrost ich wartości. Opłatę planistyczną ustalono na podstawie operatu szacunkowego z 29 lipca 2011 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wzrost wartości nieruchomości został ustalony na kwotę 37 400,00 zł, w związku z czym przy zastosowaniu stawki procentowej 15% kwota opłaty planistycznej wyniosła po zaokrągleniu 5 610,00 zł. Odwołanie od ww. decyzji wniosła [....] Spółdzielnia [....] w Z. z siedzibą w Ł. w likwidacji. Strona odwołująca się zakwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazała, że zestawienia wszystkich 19 wydanych na przestrzeni 3 lat decyzji ustalających opłaty planistyczne wynika, że przeciętna opłata za 1 ar działki budowlanej na terenie wiosek gminy T. wynosi 196 zł, na terenie miasta T. - 297 zł. Nieuprawnione jest zatem określenie tej wartości w odniesieniu do działki stanowiącej przedmiot postępowania na poziomie 422 zł. Zarzuciła również, iż wzięto pod uwagę ceny brutto, mimo, że działki rolne są zwolnione z podatku VAT. Zdaniem strony skarżącej sporządzone operaty szacunkowe są niewiarygodne, gdyż biegły posługuje się nieprawdziwymi danymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z 2 kwietnia 2012 r. znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego i rozważania prawne zawarte w decyzji I instancji. Podał, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W poprzednio obowiązującym planie działki nr [....] i [....] przeznaczone była pod rekreację bez możliwości zabudowy. Obecnie zaś, na podstawie aktualnie obowiązującego planu miejscowego, na działce nr [....] możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo – usługowej, a na działce nr [....] budowa drogi wewnętrznej. Taka zmiana przeznaczenia nieruchomości powoduje większe możliwości inwestycyjne i co się z tym wiąże, powoduje zwiększenie jej wartości. W odwołaniu strona wskazała, do porównań winno się wziąć nieruchomości z określeniem ich wartości netto, a więc po odliczeniu podatku VAT. Według oceny Kolegium przyjęcie cen brutto jest uzasadnione. Jeżeli jest bowiem mowa o wartości nieruchomości to w istocie jest mowa o jej cenie. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001, Nr 97, poz. 1050), cena to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę, w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Biorąc powyższe pod uwagę, skoro to ceny stanowią podstawę wyceny wartości nieruchomości, to zgodnie z podaną wyżej definicją ceny, wartość nieruchomości powinno się szacować na podstawie cen, które obejmują także podatek od towarów i usług (VAT) a więc w cenach brutto. Organ wyjaśnił również, że wymierzenie opłaty planistycznej nie jest uznaniowe, ale obligatoryjne, a sposób wyliczenia ściśle wskazany przez prawo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła [....] Spółdzielnia [....] w Z. z siedzibą w Ł. w likwidacji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono te same argumenty co odwołaniu tj. zawyżenia opłaty w stosunku do obliczonej w innych decyzjach, jak również nieuprawnionego – zdaniem strony skarżącej – przyjęcia za podstawę wyliczeń cen brutto. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji nie odpowiadają prawu. Na wstępie należy wskazać, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji , z przytoczeniem przepisów prawa. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 kpa, a także zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa). Przechodząc do wskazania norm stanowiących materialno-prawną podstawę, na której organy oparły ww. decyzji należy wskazać następujące przepisy: art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., zgodnie, z którym, jeżeli w zw. z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa te nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości; art. 37 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym wysokość opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnice między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu , lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem; art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 cyt. ustawy stanowiący, że roszczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 4 można zgłaszać w terminie 5 lat, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące; przepis art. 37 ust. 11 ww. ustawy stanowiący, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości , a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami; przepis art. 149 ustawy z 21. 08. 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 262, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym przepisy rozdziału 1 działu IV, określające wartość nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie , a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określenia wartości nieruchomości w związku z realizacja ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej znajdują tez zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109). Zgodnie z § 50 ww. rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości, a w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Stosownie do § 3 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wyrażona została zasada, zgodnie z którą określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości , w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen , stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także tych cech tych nieruchomości wpływających na poziom cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjnej i warunki zawarcia umowy oraz ceny nieruchomości. Wartość nieruchomości będących przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej – należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zgodnie natomiast z przepisem art. 151 ustawy z 21. 08. 1997 o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założenia, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W niniejszej sprawie nie można – w ocenie Sądu uznać – że organy I i II instancji uczyniły zadość ww. przepisom. W pierwszym rzędzie należy bowiem wskazać, że organy obu instancji nie oceniły podstawowego dowodu w sprawie tj. operatu szacunkowego sporządzonego w lipcu 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Renatę Wach posiadającą uprawnienia nr [....] Organ I instancji wskazał jedynie, że na zlecenie organu prowadzącego postępowanie – w oparciu o ww. operat szacunkowy wyliczony został wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, a następnie kwota wymaganej opłaty planistycznej, natomiast organ odwoławczy dodatkowo wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] oraz udział w 1/21 części działki nr [....] przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. W ocenie Sądu jest to niewystarczające i narusza dyspozycje z art. 7,77 §1, 80 i 107 §3 oraz 80 kpa. Jakkolwiek bowiem organy administracji publicznej nie dysponując specjalistycznymi wiadomościami, które posiada rzeczoznawca majątkowy i w związku z tym mogą wkraczać w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego, to jednak nie zwalnia ich to od obowiązku dokonania wnikliwej oceny przedłożonego operatu. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd jaki wyraził WSA w Olsztynie w wyroku z 22 .11. 2011 r. ( sygn. akt II SA/Kr 826/11, Lex 1053 160), zgodnie z którym Sąd powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Nadto należy podnieść, że w szczególności organ II instancji uchybił ww. przepisom postępowania w zakresie wymaganej prawem oceny każdego z dowodów ponieważ już w odwołaniu strona skarżąca zakwestionowała dokonane przez rzeczoznawcę w operacie wyliczenia oparte – w jej przekonaniu – na błędnych i zafałszowanych danych dotyczących cen transakcyjnych działek, które zostały przyjęte jako punkt odniesienia do obliczenia wyceny przedmiotowej nieruchomości, wskazując także, iż na przestrzeni ostatnich 3 lat przeciętna cena 1 ara przyjmowana w decyzjach ustalających rentę planistyczną była znacznie niższa niż wyliczona w oparciu o przedmiotowy operat. Zastrzeżenia te zasługują na uwagę również ze względu na niepełne dane dotyczące nieruchomości objętych analizą w ww. operacie celem ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po zmianie jej przeznaczone w planie miejscowym. W tabeli nr 6 operatu uwzględniono bowiem tylko obszar i cenę transakcji wybranych do analizy nieruchomości – nie zostały natomiast określone inne cechy charakteryzujące porównywane nieruchomości jak ich w położenie, dostępność czy kształt działki. Organy nie odniosły się także do kwestii związanej z podziałem działki nr [....] , z której powstały m. in. przedmiotowe działki nr [....] oraz [....] . Mając na uwadze, że podział działki nr [....] ( z której wydzielono przedmiotowe działki ) miał miejsce już po zmianie planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Nr XIII/102/2007 Rady Miejskiej w T. z 24 października 2007r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 133, poz. 890), która weszła w życie w dniu 29 marca 2008r. – co wynika z mapy z 25 listopada 2010 r. przedstawiającej projekt podziału pierwotnej działki nr [....] , przedłożonej w operacie – zastrzeżenia budzi fakt, że dla obliczenia wysokości renty planistycznej rzeczoznawca przyjął stopę wzrostu wartości działek nr [....] i udziału w działce nr [....] w kształcie jaki miały po dokonaniu podziału. W tym względzie Sąd podziela w pełni pogląd przyjęty w wyroku WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2012 r. (sygn. akt 842/12) wskazując, że " opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i wejściu jego w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia renty planistycznej opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki , ale tylko w jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Nie jest natomiast zasadny zarzut strony skarżącej, podniesiony wcześniej w odwołaniu od decyzji I instancji, iż rzeczoznawca błędnie uwzględnił przy obliczeniach ceny brutto. W tej kwestii należy w całości uznać za prawidłowe wyjaśnienie organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.