V SA/Wa 1118/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi O. w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od września 2010 r. do maja 2011r; oddala skargę Przedmiotem skargi z 8 kwietnia 2012r. wniesionej przez O. w L. zwany dalej skarżącym, jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] marca 2012r. utrzymująca w mocy następujące decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych: z dnia [...] czerwca 2011 r., z dnia [...] lipca 2011r. i z dnia [...] lipca 2011r. odmawiające O. w L. wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych odpowiednio za: wrzesień, październik, listopad i grudzień 2010 r. styczeń, luty, marzec i kwiecień 2011 r. oraz za maj 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: O. SP ZOZ w L. przekazał do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące wrzesień, październik, listopad i grudzień 2010 r. styczeń, luty, marzec i kwiecień 2011 r. oraz za maj 2011 r. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Ww. decyzjami z dnia [...] czerwca 2011 r., z dnia [...] lipca 2011r. i z dnia [...] lipca 2011r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Od powyższych decyzji strona skarżąca złożyła odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i orzeczenie o wypłacie dofinansowania. Uzasadniając odwołania strona podniosła, iż jest jednostką sektora finansów publicznych, a jej przychody są środkami publicznymi zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, gdyż pochodzą z prowadzonej przez stronę działalności, to jednak są to przychody uzyskiwane na podstawie stosunku cywilnoprawnego, zapłata jest dokonywana na podstawie faktury VAT. Przychody te nie stanowią żadnej formy pomocy ze środków publicznych. Podkreśliła, że sytuacja samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej jest tożsama, a niepubliczne zakłady korzystają z dofinansowania z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych. Wskazała, że definicja środków publicznych sformułowana w ustawie o finansach publicznych i na jej potrzeby nie powinna być stosowana na gruncie ustawy o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, która należy do innej, niepokrewnej dziedziny prawa. Podniosła, iż przez dofinansowanie do wynagrodzenia w części finansowanej ze środków publicznych należy rozumieć dodatkową pomoc na zatrudnienie osób niepełnosprawnych, pochodzącą ze środków publicznych, do której podmiot ubiegający się o dofinansowanie jest uprawniony na podstawie regulującego tę kwestię odrębnego stosunku publicznoprawnego. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzje Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a -26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. SP ZOZ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisu prawa materialnego art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty podnoszone w odwołaniach. Ponadto podniósł, że organ II instancji w sposób nieuzasadniony zastosował przepisy ustawy o finansach publicznych na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Powołując się na przepis art.1 ustawy o finansach publicznych wskazał, że ma ona zastosowanie do funkcjonowania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej tylko w zakresie wymienionym w punktach 3,4,10 i 12 tego artykułu oraz, że stosownie do art.10 ust.2 tej ustawy do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotne przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się odpowiednio. Wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wywodzenia z faktu, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką sektora finansów publicznych, skutków w zakresie prawa do dofinansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zarzucił, że Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stosował wykładnię przepisu art.26 b ust. 7 pozwalającą na wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nieprzerwanie do 2010 r., a następnie przy niezmienionym stanie prawnym odmówił skarżącemu wypłaty przedmiotowego dofinansowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.jed. Dz. U. z 2008, Nr 14 poz. 92 ze zm.) r. dalej: "ustawa o rehabilitacji" , zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Strona skarżąca nie kwestionuje, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) jest jednostką sektora finansów publicznych, a jej przychody są środkami publicznymi w rozumieniu tej ustawy. Strona skarżąca kwestionuje natomiast fakt, że wynagrodzenia wypłacane przez nią pracownikom niepełnosprawnym są finansowane ze środków publicznych. W związku z tym należy wyjaśnić, że stosownie do art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych. Natomiast stosownie do art.5 ust.1 pkt 1 i 5 tej ustawy środkami publicznymi są (między innymi) dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust.2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Z przywołanych przepisów wynika wprost, że wpływy, które skarżący osiąga z tytułu świadczonych przez siebie usług – w tym świadczeń zdrowotnych udzielanych na podstawie umów cywilnych zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia oraz z innych źródeł są środkami publicznymi. Na gruncie przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca są środkami publicznymi. W konsekwencji środki, które strona skarżąca przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Ponadto należy wskazać, że zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest definicją legalną obowiązującą we wszystkich dziedzinach prawa, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca . Dlatego oceniając, czy w świetle przepisu art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji, środki na wynagrodzenia wypłacane pracownikom niepełnosprawnym przez O. SP ZOZ w L. są środkami publicznymi należy stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych. Rację ma skarżący wskazując, że niektóre przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie wprost ale odpowiednio. Nie ma jednak żadnych podstaw prawnych do niestosowania do tych podmiotów wprost definicji środków publicznych sformułowanej w ustawie o finansach publicznych. Z brzmienia przepisu art. 26 b ust.7 ustawy o rehabilitacji skarżący wywodzi, że jako finansowanie części wynagrodzenia ze środków publicznych należy rozumieć tylko dodatkową pomoc na zatrudnienie osób niepełnosprawnych, do której podmiot ubiegający się o dofinansowanie jest uprawniony na podstawie regulującego tę kwestię odrębnego stosunku publicznoprawnego. Sąd stwierdza, że interpretacja taka jest błędna i nie da się wyczytać z treści przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Przepis ten wprost stanowi, że dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie uzależniając wyłączenia prawa do dofinansowania od tego w jakiej formie środki publiczne zostały uzyskane (np. jako przychód z prowadzonej działalności dokumentowany fakturą VAT czy jako dotacja). Jeżeli wynagrodzenie pracownika jest w całości finansowane ze środków publicznych, to dofinansowanie nie przysługuje do 100% wynagrodzenia, czyli nie przysługuje wcale. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.