VIII SAB/Wa 23/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. (data nadania pisma na poczcie) G. W. (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 2 ustęp 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."), zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "organ", "MWINGiK") o wydanie kserokopii zgłoszenia pracy geodezyjnej z wytycznymi do jej wykonania oraz kserokopii mapy zasadniczej w skali 1:500, znajdujących się w aktach prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego w przedmiocie oceny prawidłowości sporządzenia przez geodetę S. W. dokumentacji rozgraniczeniowej w sprawie zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pod numerem zgłoszenia [...]. Skarżący zażądał udostępnienia w/w dokumentów przez przesłanie mu ich pocztą na adres domowy. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ, wskazując na art. 6 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że dokumenty, o których udostępnienie wnosi, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu zapisów w/w ustawy. Poza tym pochodzą one z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i mogą być udostępnione odpłatnie, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący ponowił swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej w powyższym zakresie, wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji w przypadku odmowy udostępnienia żądanych dokumentów. Jednocześnie stwierdził, że żaden przepis nie znosi możliwości stosowania przepisów zawartych w u.d.i.p. w odniesieniu do informacji, których tryb otrzymywania określony został w przepisach innych ustaw, bowiem ustawodawca wprowadził dualizm norm ustawowych, służących realizacji art. 61 ustęp 4 Konstytucji. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., iż dokumenty, o których udostępnienie wnosi skarżący, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu w/w ustawy. Nie zawierają informacji ani o zakresie wykonywania przez organy państwa władzy publicznej, ani o zakresie gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (art. 6 u.d.i.p.). Jednocześnie MWINGiK, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, iż stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkuje jedynie koniecznością pisemnego powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W ocenie organu okoliczność, że dana informacja publiczna dostępna jest dla strony w innym trybie faktycznie nie pozbawia jej cech informacji publicznej, jednak w świetle art. 1 ustęp 2 u.d.i.p. nie może być ona udostępniona na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący w dniu [...] lutego 2012 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie wydania w trybie u.d.i.p. żądanych dokumentów. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wytyczne do wykonania przez geodetę zleconej pracy oraz kopia mapy zasadniczej są dokumentami urzędowymi, bowiem zostały wytworzone przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej PODGiK) i skierowane do innego podmiotu, tj. geodety S. W., który włączył je do akt rozgraniczeniowych, a MWINGiK włączył je do akt kontroli numer [...], do których skarżący domagał się wglądu. Postępowanie kontrolne prowadzone jest z tego względu, iż geodeta nieprawidłowo ustalił na gruncie zasięg granic nieruchomości skarżącego. Nie ma on innej możliwości zapoznania się z żądanymi dokumentami, ponieważ nie jest stroną postępowania kontrolnego (postanowienie organu z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiające wydania kserokopii przedmiotowych dokumentów w trybie art. 73 § 2 i art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jak również nie jest zainteresowany zakupem żądanych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zarówno wytyczne, jak i kopia mapy zasadniczej zostały wydane przez PODGiK geodecie uprawnionemu do wykonania zgłoszonej w ośrodku pracy geodezyjnej, zgodnie z art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W aktach postępowania wyjaśniająco-kontrolnego, prowadzonego przez organ, znajduje się kopia opracowania geodezyjnego, sporządzonego przez geodetę S. W., zaewidencjonowanego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zawierająca żądane przez skarżącego dokumenty. Sposób udostępniania tych materiałów określony został w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U. 1999 r., Nr 49, poz. 493). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 punkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1-4a. Przedmiotowa skarga, analizowana pod tym kątem, jako bezzasadna, podlega oddaleniu. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa. Oznacza to, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Pozostawianie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot w terminie zakreślonym w art. 13 ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, albo niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). Decyzja odmowna w trybie art. 16 u.d.i.p. może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną, bądź prawo do prywatności (art. 5 ustęp 1 i 2 u.d.i.p.). Organ nie ma jednak obowiązku wydawania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach. Wówczas organ zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane podlegają udostępnieniu w odrębnym trybie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., II SAB/Wa 353/11). W rozpatrywanej sprawie skarżący uczynił przedmiotem skargi bezczynność MWINGiK w przedmiocie rozpatrzenia jego ponownego wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył udostępnienia kserokopii zgłoszenia pracy geodezyjnej wraz z wytycznymi do jej wykonania oraz kserokopii mapy zasadniczej w skali 1:500, znajdujących się w opracowaniu geodezyjnym, sporządzonym przez biegłego S. W. na użytek sądowej sprawy cywilnej o rozgraniczenie nieruchomości, zaewidencjonowanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Organ dwukrotnie pisemnie informował skarżącego o sposobie uzyskania żądanych informacji. W myśl art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (ust.1). Jednak przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust.2). Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie, bądź na odmiennych zasadach. Informacje publiczne dzieli się na dwie kategorie: podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w omawianej ustawie oraz takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych (por. M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s.27). Tak więc ograniczenie udostępnienia informacji na podstawie art. 1 ustęp 2 u.d.i.p. nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w tym trybie. Taką właśnie ustawą wprowadzającą odmienny tryb dostępu do informacji publicznej w zakresie informacji o gruntach, budynkach i lokalach zawartych w operacie ewidencyjnym, jest ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl art. 20 ust. 1 punkt 1 ww. ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące położenia, powierzchni i granic gruntów, które zawarte są w operacie ewidencyjnym (art. 24 ust.1). Natomiast informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne (art. 24 ust. 2), tak więc każdy może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (art. 24 ust. 4, z zastrzeżeniem ust. 5). Skarżący uzyskał od organu informację, iż żądane dokumenty pochodzą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przez który rozumie się zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 2 punkt 10 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne). Z treści skargi wynika, że geodeta S. W. wykonywał czynności rozgraniczenia nieruchomości na potrzeby toczącej się z udziałem skarżącego sprawy cywilnej. Z odpowiedzi na skargę wynika z kolei, że zgodnie z art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne geodeta zgłosił zleconą pracę geodezyjną do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., a w myśl § 5 ustęp 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. 2001 r., Nr 78, poz. 837) "ośrodek (...) informuje pisemnie wykonawcę o materiałach, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, o innych opracowaniach realizowanych aktualnie na obszarze zgłoszonej pracy oraz udostępnia posiadane materiały wraz z ich charakterystyką techniczną", czyli wydał tzw. wytyczne geodecie do wykonania zarejestrowanej w Ośrodku pracy. Zarówno więc dokument zgłoszenia pracy ze stosownymi wytycznymi, jak również kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 znajdują się w operacie technicznym, zaewidencjonowanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, których skarżący może zażądać za odpłatnością z Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B. w oparciu o art. 24 ustęp 2 i art. 40 ustęp 5 punkt 1 "b" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. 2004 r., Nr 37, poz. 333). W ocenie Sądu, informacje zawarte w operacie ewidencyjnym mają charakter informacji publicznych. Jednak analiza przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje jednoznacznie, że zagadnienia dotyczące udostępniania informacji zawartych w operacie zostały w sposób kompleksowy unormowane w tejże ustawie. Zatem wniosek skarżącego o udostępnienie żądanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie informacji publicznej nie mógł zostać pozytywnie załatwiony, bowiem przedmiotowe dokumenty dotyczą informacji zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a co za tym idzie winien być przez organy rozpatrywany w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skoro zatem skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznych, do których przysługiwał mu odmienny, niż określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tryb dostępu, to stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1193/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., II SAB/Wa 353/110). W sprawie niniejszej organ pismami z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] lutego 2012 r. prawidłowo poinformował skarżącego o innym trybie udzielenia mu żądanych informacji, a więc nie dopuścił się bezczynności. Nie musiał też wydawać w tym zakresie decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe wywody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jak w sentencji wyroku.