I OSK 34/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 58/12 odrzucającego skargę S.M. na bezczynność Burmistrza Miasta Sulejówka w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 58/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S.M. na bezczynność Burmistrza Miasta Sulejówka w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż dnia 30 marca 2012 r. S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo zatytułowane "skarga na bezczynność i działanie bezprawne organu państwowego". W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zarządzeniem z dnia 15 maja 2012 r. wezwano Skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania w terminie 7 dni czy przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta Sulejówka w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu działek (na co wskazywać może tytuł pisma) czy również przewlekłe prowadzenie tegoż postępowania przez organ administracji (co wynika z treści pisma – w szczególności żądań skargi). Jednocześnie zobowiązano Skarżącego do wykazania, że przed wniesieniem skargi na bezczynność organu (lub/i przewlekłość postępowania), złożono zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (lub/i na przewlekłe prowadzenie postępowania) do organu administracji publicznej wyższego stopnia (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach), również w terminie 7 dni. Ponadto pouczono Skarżącego, że brak odpowiedzi na zarządzenie spowoduje, że Sąd potraktuje pismo S.M. z dnia 30 marca 2012 r. wyłącznie jako skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Sulejówka w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu działek, którą to skargę nie poprzedzono zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wezwanie Sądu odebrane osobiście przez Skarżącego w dniu 4 czerwca 2012 r. pozostało bez odpowiedzi. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "P.p.s.a.") skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organami właściwymi w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie natomiast do art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Regulacje te oznaczają, że jeżeli stronie służą środki odwoławcze w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, to nieskorzystanie z tych środków powoduje niedopuszczalność skargi, jako przedwcześnie wniesionej. W sprawie bezczynności Burmistrza Miasta Sulejówka skarżącemu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 Kpa. Przepis ten aktualnie stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekle prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji stwierdził, iż skoro skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 Kpa, to jego skarga jest niedopuszczalna i w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S.M,. zarzucając mu: 1. art. 57 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49 P.p.s.a. poprzez bezzasadne wezwanie skarżącego do sprecyzowania przedmiotu skargi, podczas gdy z treści skargi jednoznacznie wynika, że dotyczyła ona zarówno bezczynności organu jak również przewlekłości postępowania; 2. art. 57 ust. 3 P.p.s.a. poprzez brak wydania z urzędu przez Przewodniczącego zarządzenia o rozdzieleniu skarg: na skargę na bezczynność organu oraz na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ; 3. art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli tj. wadliwym uzasadnieniu przez WSA w Warszawie zaskarżonego postanowienia. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić uwagą, iż skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Szczepana Mioduszewskiego zatytułowana została "skarga na bezczynność i działanie bezprawne organu państwowego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówna tytuł skargi jak również analiza jej uzasadnienia nie uprawnia do stwierdzenia, iż skarga obejmowała również swym zakresem zarzut przewlekłości postępowania przed organem. Natomiast WSA w Warszawie mając wątpliwości w tym zakresie, jak również mając na względzie interes strony, wezwał skarżącego do sprecyzowania skargi poprzez jednoznaczne wskazanie przedmiotu zaskarżenia pod rygorem uznania, iż skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta Sulejówka. Wobec tego, że S.M. nie udzielił odpowiedzi, do której został zobowiązany zarządzeniem z dnia 15 maja 2012 r. wpisano sprawę do repertorium IV SAB/Wa 58/12, jako skargę na bezczynności Burmistrza Miasta Sulejówka. Zatem nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 57 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 57 ust. 3 P.p.s.a. i przyjmując, że gdyby nawet skarga dotyczyła zarówno bezczynności organu jak i przewlekłości postępowania, to należy wyjaśnić, iż przedmiot zaskarżenia nie uzasadniałby rozdzielenia skarg i zarejestrowania ich pod odrębnymi sygnaturami – na bezczynność oraz na przewlekłość. Zgodnie z art. 57 § 3 P.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Jak wynika z powołanego przepisu rozdzielenie skarg następuje tylko wtedy, gdy organowi zarzuca się więcej niż jedną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania co - jak wskazano - nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Organowi administracji można bowiem w tej samej sprawie zarzucić skutecznie zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego, uzasadniająca złożenie skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego i rozpatrzenie jej pod jedną sygnaturą. W konsekwencji uznania skargi S.M. jako skargi na bezczynność organu należy wyjaśnić, iż w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekle prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest zatem możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, przy czym zażalenie na niezałatwienie sprawy do organu wyższego stopnia stanowi jedynie warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność. W myśl art. 17 kpa organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewody, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, iż złożenie przez skarżącego przedmiotowej skargi winno zostać poprzedzone wniesieniem przez niego zażalenia do organu wyższego stopnia, którym zgodnie z treścią art. 17 kpa jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach. Strona skarżąca nie wykazała, że przed dniem złożenia skargi do Sądu I instancji skarżący wniósł do SKO w Siedlcach zażalenie (w trybie art. 37 kpa) na bezczynność Burmistrza Miasta Sulejówka. Analiza akt administracyjnych sprawy również nie pozwala na stwierdzenie, iż zażalenie takie zostało złożone. Stąd Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżący nie złożył zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Należy wyjaśnić, iż w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie podważają stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji, iż skarżący powinien przed wniesieniem skargi na bezczynność wnieść zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Raz jeszcze należy podkreślić, iż w konsekwencji wezwania skarżącego do sprecyzowania przedmiotu skargi i braku odpowiedzi na to wezwanie, Sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo przyjął, iż dotyczy ona bezczynności organu i wyczerpująco rozpatrzył sprawę w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).