II GSK 2086/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 985/12 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wycofania z obrotu paliwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. T. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 985/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. T. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] marca 2012 r. w przedmiocie wycofania z obrotu paliwa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W trakcie kontroli paliw przeprowadzonej [...] grudnia 2011 r. w przedsiębiorstwie B. T. na stacji paliw w N. pobrano do badań próbki oleju napędowego. Badania laboratoryjne wykazały, że oferowany w dniu kontroli do sprzedaży olej napędowy nie spełnia wymagań jakościowych ze względu na zawyżoną temperaturę oddestylowania 95% (v/v) – wynik badań próbki 400,2˚C przy dopuszczalnej max 360˚C, co ma niekorzystny wpływ na pracę silnika. W wyniku ponownej kontroli ustalono, że w okresie od poprzedniej kontroli do [...] stycznia 2012 r. dostarczono na kontrolowaną stację nową partię oleju napędowego. Z kontroli sporządzono protokół, w którym odnotowano zapoznanie osoby upoważnionej przez przedsiębiorcę z wynikami badań z poprzedniej kontroli, jednakże osoba ta odmówiła przyjęcia wyników. Poinformowano więc osobę upoważnioną, iż protokół z wynikami badań zostanie przesłany pocztą z pouczeniem o prawie do złożenia wniosku o badanie próbki kontrolnej. Według oświadczenia pisemnego osoby upoważnionej w zbiorniku znajdowało się 2000 litrów. Do kontroli okazano jeden dokument o nowej dostawie paliwa. Pobrano dwie próbki paliwa (oleju napędowego) po 4 l każda, które po opisaniu i oplombowaniu przekazano do badania. Stacja w chwili kontroli oferowała jedynie do sprzedaży olej napędowy znajdujący się w zbiorniku. W trybie wydanego postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. (na podstawie upoważnienia nr [...]) zabezpieczono, na czas przeprowadzenia badań laboratoryjnych, pozostały w zbiorniku po pobraniu próbek olej napędowy w ilości 1992 litrów (pozostały po pobraniu próbek). Z czynności zabezpieczających sporządzono protokół. Ponieważ osoba upoważniona przez przedsiębiorcę (K. T.) opuściła miejsce kontroli, paliwo pozostawiono pod nadzorem L. T., który odmówił podpisania protokółu. Badania laboratoryjne zabezpieczonych próbek oleju napędowego wykazały, że temperatura oddestylowania paliwa powinna odpowiadać parametrom 95% (v/v), tymczasem wyniki badań wykazały 390,22˚C przy dopuszczalnej max 360˚C. Dnia [...] stycznia 2012 r. przeprowadzono następną kontrolę, z której sporządzono protokół. W dniu kontroli Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. uchylił postanowienie z [...] stycznia 2012 r. w sprawie zabezpieczenia paliwa w związku z wydaniem w tym samym dniu decyzji administracyjnej. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. W. Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w P. zarządził niezwłoczne usunięcie nieprawidłowości poprzez zaprzestanie magazynowania przez B. T. paliwa w ilości 1992 litrów. Organ administracji stwierdził, że parametry paliwa oferowanego przez B. T. do sprzedaży nie były prawidłowe, co miało niekorzystny wpływ na prace silników pojazdów i środowisko. Decyzją z [...] marca 2012 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej Prezes UOKiK) utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2012 r. Prezes UOKiK wskazał, że Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej pismem z [...] stycznia 2012 r. poinformował przedsiębiorcę o wynikach badań próbek paliwa pobranych w czasie kontroli z [...] stycznia 2012 r., przekazując protokół z badań oraz poinformował stronę o prawie złożenia wniosku o zbadanie próbki kontrolnej, jednakże przedsiębiorca nie skorzystał z przysługującego prawa. Organ stwierdził, że kontrolowane paliwo nie odpowiadało wymaganiom wynikającym z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. Nr 221, poz. 1441; dalej rozporządzenie MG). W ocenie Prezesa UOKiK decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 148; dalej ustawa o Inspekcji Handlowej), a przesłanką jej wydania były negatywne wyniki badań tego paliwa wykazane przez uprawnione laboratorium. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 4 ustawy o Inspekcji Handlowej, organ odwoławczy uznał, że kontrola została przeprowadzona w sposób sprawny, bez nadmiernego zakłócenia pracy stacji paliw. Inspektorzy podłączyli komputer do wolnego gniazdka zasilania i zajęli w kantorze wskazane przez pracownika wolne biurko. W toku kontroli inspektorzy chcieli wręczyć osobie upoważnionej dokumenty z poprzedniej kontroli i informowali ją o przysługujących prawach, lecz osoba ta odmówiła przyjęcia dokumentów. Z protokółu kontroli wynika, że zachowanie osoby upoważnionej przez przedsiębiorcę było przyczyną przedłużenia czynności kontrolnych i znacznie utrudniało samą kontrolę. Zdaniem organu II instancji zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej jest niezasadny. Inspektor wydający postanowienie o zabezpieczeniu oleju napędowego posiadał przy sobie upoważnienie do wydania takiego postanowienia, lecz nie okazał go w trakcie kontroli, gdyż kontrolowany [...] stycznia 2012 r. nie żądał okazania tego upoważnienia. Po zażądaniu okazania podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2012 r. inspektor to upoważnienie okazał. W ocenie Prezesa UOKiK, art. 28 ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ kontrolę jakości paliw przeprowadza się na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw (Dz. U. z 2006 r. Nr 169, poz. 1200 ze zm.; dalej ustawa o systemie monitorowania), która zawiera przepisy szczególne w stosunku do ustawy o Inspekcji Handlowej, zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o systemie monitorowania obie próbki paliw przekazano do akredytowanego laboratorium. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej uznano za niezasadny, bowiem strona nie zażądała przeprowadzenia badania z zabezpieczonej próbki kontrolnej. Organ uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań wskazanych w przepisach. Co do zarzutu niesprawdzenia ilości paliwa organ podkreślał, że pracownik stacji złożył pisemne oświadczenie o tym, jaka ilość paliwa była w zbiorniku, a więc inspektorzy nie mieli podstaw do kwestionowania prawdziwości tego oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Prezesa UOKiK. Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia kontroli były podstawą do wydania decyzji w sprawie, które to decyzje nie były decyzjami ustalającymi jakość paliwa, lecz decyzjami wydanymi w ramach upoważnienia inspektora przez Wojewódzkiego Inspektora, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej. W ocenie WSA zarzut nieokazania przez inspektora upoważnienia do wydania postanowienia jest niezasadny, ponieważ zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy inspektor jest obowiązany bez wezwania okazać jedynie upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, co zostało wykonane. Upoważnienia do wydania postanowienia zostało okazane w dniu następnej kontroli ([...] stycznia 2012 r.), kiedy strona zażądała okazania tego dokumentu. Zarzut niedokładnego określenia zabezpieczonego paliwa, zdaniem Sądu, nie miał tak istotnego znaczenia, jakie przywiązuje skarżąca do tej okoliczności, ponieważ w istocie zabezpieczenia paliwa dokonano w konkretnym zbiorniku o określonej pojemności. Pracownik stacji – L. T. obecny przy kontroli – złożył pisemne oświadczenie o ilości paliwa znajdującego się w przedmiotowym zbiorniku. Sąd uznał zarzut przeprowadzania kontroli w sposób uciążliwy i zagrażający funkcjonowania stacji paliw za niezasadny. Organ stwierdził, że kontrolerzy zainstalowali swój komputer do nieużywanego przez pracowników stacji w czasie kontroli gniazdka zasilania i zajęli pomieszczenie wolne w kantorze. Sąd wskazał, że strona odmówiła [...] stycznia 2012 r. przyjęcia i zapoznania się z wynikami badań próbek pobranych w czasie kontroli [...] grudnia 2011 r., więc została poinformowana o tym, że wyniki badań zostaną jej przesłane i pouczona o możliwości złożenia wniosku o przebadanie próbek kontrolnych, jednakże z takiej możliwości nie skorzystała. Nie złożyła również wniosku o przebadanie próbek kontrolnych pobranych [...] stycznia 2012 r. W tych warunkach zarzuty o braku możliwości złożenia wniosku o przebadanie próbek kontrolnych Sąd uznał za nieuzasadnione. WSA stwierdził, że faktycznie z protokółów przyjęcia próbek do badania wprost nie wynika (brak stosownych skreśleń), czy badaniu poddane było paliwo, czy biopaliwo, jednak nie zmienia to faktu, że zarówno próbka kontrolna oddana na przechowanie kontrolowanemu w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej, jak i próbka kontrolna oddana do przechowania akredytowanemu laboratorium w trybie art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie monitorowania musi być tak przechowywana, do czasu jej zwolnienia przez Inspektora Wojewódzkiego, by nie nastąpiła zmiana jakości lub cech charakterystycznych produktu (próbki paliwa). To, u kogo próbka kontrolna jest przechowywana nie ma znaczenia dla możliwości jej przebadania przez właściwe laboratorium, pod warunkiem wystąpienia przez kontrolowanego ze stosownym wnioskiem. Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przebadanie próbki kontrolnej, zatem zarzut oparty na art. 28 ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej nie był uzasadniony. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, w zw. z: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiącym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – w zakresie, w jakim Sąd zastąpił swoje stanowisko ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających, b) art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w zw. z: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził, iż działania inspektorów polegające na nieustaleniu dokładnej ilości zabezpieczonego, a potem wycofanego paliwa, oraz brak dokładnego określenia próbki paliwa przekazanej do przechowania w laboratorium, nie naruszają tego przepisu i nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji, - art. 8 k.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – w zakresie, w jakim Sąd błędnie ocenił zachowanie kontrolerów, w szczególności opieszałość w okazywaniu upoważnień oraz udzielaniu wyjaśnień co do wykonywanych czynności, błędy proceduralne i ustalił, iż zachowania te nie naruszają powyższej zasady i nie stanowiły podstawy do uchylenia decyzji,; - art. 9 k.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek – w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził naruszenia w tym zakresie przez organy kontroli, mimo iż dopiero przy drugiej kontroli skarżącej przedłożono wyniki badań próbek pobranych [...] grudnia 2011 r. - art. 13 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej stanowiącym, że kontrolę wszczyna i prowadzi inspektor po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli wydanego przez wojewódzkiego inspektora – w zakresie, w jakim Sąd błędnie uznał, iż to dopiero na żądanie strony inspektor jest obowiązany okazywać upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, a fakt, iż inspektor posiadał je przy sobie podczas kontroli spełnia warunek doręczenia upoważnienia przed kontrolą, - art. 28 ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej stanowiącym, że próbka kontrolna jest przechowywana przez kontrolowanego do czasu jej zwolnienia przez wojewódzkiego inspektora, w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości lub cech charakterystycznych produktu – w zakresie, w jakim Sąd uznał, iż w okolicznościach sprawy nie doszło do naruszenia tego przepisu podczas kontroli [...] grudnia 2011 r. przez inspektorów Inspekcji Handlowej, którzy nie zostawili próbki kontrolnej u kontrowanego, jak również niedostatecznie określili dokładnie, jakie paliwo było przedmiotem przechowywania w akredytowanym laboratorium, - art. 29 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej stanowiącym, że badanie próbki kontrolnej przeprowadza się na wniosek lub z urzędu, w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził, iż niepozostawienie próbki kontrolnej paliwa podczas kontroli [...] grudnia 2011 r. pozbawiło skarżącego możliwości złożenia przedmiotowego wniosku, wobec braku pewności, jaka próbka poddana została kontroli, - art. 25 ust. 1 w zw. ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej stanowiących, że wojewódzki inspektor może, w drodze postanowienia, dokonać zabezpieczenia dowodów na czas niezbędny dla realizacji zadań kontroli. Wojewódzki inspektor może upoważnić inspektora do wydania w jego imieniu postanowienia, o którym mowa w ust. 1 – w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie stwierdził, że inspektor M. P. wydał postanowienie o zabezpieczeniu bez okazania upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora. W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania, iż wskazane przez niego naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy dotyczącej zarządzenia organu o wycofaniu przez skarżącą z obrotu oleju napędowego. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy o jakich mowa w tym przepisie. Zauważyć przy tym należy, iż naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej o tyle tylko, o ile uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Taka zaś sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, gdyż – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie ograniczył się do ogólnikowej aprobaty stanowiska organów orzekających, lecz podzielając to stanowisko dokonał analizy poglądów organu i przedstawił własne stanowisko co do ich prawidłowości w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Sąd I instancji nie naruszył również art.134 § 1 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnął w granicach przedmiotowej sprawy, a kasator nie wskazał, aby Sąd I instancji rozstrzygając w tej sprawie obowiązany był "wyjść" ponad zarzuty i wnioski skargi. Ogólnikowe zaś powołanie się przez kasatora na przepisy art. 7, 8 i 9 k.p.a. z przytoczeniem jedynie ich treści, nie pozwala na przyjęcie, iż Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Okoliczność zaś, że w czasie kontroli w dniu [...] grudnia 2011 r. inspektorzy Inspekcji Handlowej nie pozostawili próbki kontrolnej u kontrolowanego pozostaje wprawdzie w kolizji z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.), lecz przepis ten w sprawie nie miał zastosowania. Z uwagi bowiem na to, iż kontroli poddano paliwo o jakim mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2006 r. Nr 169, poz. 1200 ze zm.), to ta właśnie ustawa, jako ustawa szczególna (lex specialis), miała pierwszeństwo przed ustawą o Inspekcji Handlowej. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, jedna z próbek dostarczonych do akredytowanego laboratorium stanowi próbkę kontrolą, a drugą próbkę przeznacza się do badań. W świetle art. 17 ust. 1 tej ostatniej ustawy w toku kontroli inspektor pobiera tylko dwie próbki, a więc nie ma możliwości pobrania trzeciej próbki celem pozostawienia jej ewentualnie u kontrolowanego. Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej kontrolę wszczyna i prowadzi inspektor po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli wydanego przez wojewódzkiego inspektora. Nie wystarcza zatem – jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – okazanie przez inspektora legitymacji służbowej lecz również upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, przy czym takie upoważnienie powinno być doręczone z urzędu, a nie na wniosek kontrolowanego. Okoliczność, iż inspektor takiego upoważnienia skarżącej nie okazał nie miała wpływu na wynik sprawy, przy czym w sprawie nie było kwestionowane, iż inspektor takie upoważnienie do przeprowadzenia kontroli posiadał. Jeżeli zaś chodzi o zarzut, iż inspektorzy nie ustalili dokładnej ilości zabezpieczonego paliwa, to stwierdzić należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy inspektorzy mogli dokonać w tym zakresie ustaleń w oparciu o pisemne oświadczenie osoby upoważnionej przez stronę skarżącą, która stwierdziła, iż w zbiorniku znajdowało się 2000 litrów paliwa. Zresztą strona skarżąca w toku czynności kontrolnych nie kwestionowała tak ustalonej ilości paliwa. W końcu, jeżeli chodzi o zarzut, iż inspektor wydający postanowienie o zabezpieczeniu dowodów nie okazał skarżącej upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora do wydania w jego imieniu takiego postanowienia, to zauważyć należy, iż z treści art. 25 ust. 3 omawianej ustawy o Inspekcji Handlowej taki obowiązek nie wynika. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem wojewódzki inspektor może upoważnić inspektora do wydania w jego imieniu postanowienia, o którym mowa w ust. 1, co oznacza, że takie postanowienie może wydać upoważniony inspektor, a tylko w przypadku zakwestionowania przez stronę takich uprawnień powinien okazać stosowne upoważnienie. Strona skarżąca zaś w toku postępowania kontrolnego takiego upoważnienia dla inspektora przeprowadzającego kontrolę nie kwestionowała. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.