VIII SA/Wa 294/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi G. K., M. K., P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa), po rozpatrzeniu po raz kolejny wniosku J. i J. K. w sprawie samowolnie wybudowanego garażu, nakazał G. K., P. K. i M. K. (skarżącym) rozbiórkę prefabrykowanego betonowego garażu usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. F. w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, iż w wyniku oględzin nieruchomości położonej przy ul. F. w S. ustalono, że jej ówczesny właściciel A. K. (inwestor) bez wymaganego prawem pozwolenia wybudował prefabrykowany garaż o wymiarach 6,0 x 3,0 m i wysokości 2,7 m. Inicjując postępowanie legalizacyjne organ nadzoru budowlanego wydał w dniu [...] lutego 2007 r. postanowienie zobowiązujące inwestora do przedstawienia w terminie do [...] kwietnia 2007 r. dokumentacji budowlanej obiektu (przypis Sądu - tj.: 1. zaświadczenia z urzędu miejskiego o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami planu miejscowego lub decyzję o warunkach zabudowy; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, aktualnymi na dzień opracowania projektu). Nie wykonanie przez inwestora obowiązku przedstawienia w/w dokumentów skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę budynku garażu (Nr [...] z [...] kwietnia 2007 r.). Na skutek odwołania w/w decyzja oraz poprzedzające ją postanowienie uchylone zostały decyzją organu odwoławczego Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy PINB ustalił, iż umową akt notarialny z [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] inwestor przekazał działkę [...] na skarżących. Powyższe ustalenie skutkowało umorzeniem postępowania wobec inwestora. Organ I instancji wyjaśnił następnie, iż analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, iż zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporny garaż znajduje się poza obowiązującą linią zabudowy, dlatego też jego legalizacja nie jest możliwa. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję pełnomocnik skarżących zakwestionował zasadność podjętego rozstrzygnięcia wskazując, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji sporny budynek nie znajduje się poza obowiązującą linią zabudowy określoną w planie miejscowym. Okoliczność powyższą potwierdza wydana na rzecz inwestora decyzja Burmistrza Miasta S. Nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. ustalająca warunki zabudowy działki. Pełnomocnik podniósł także, iż wykonanie zaskarżonej decyzji godziłoby w słuszny interes skarżących. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiając stan sprawy WINB wskazał na ustalenia poczynione przez organ I instancji w toku oględzin nieruchomości stwierdzające, iż w dniu [...] grudnia 2006 r. inwestor samowolnie tj. bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia posadowił na swej działce betonowy, monolityczny, przenośny garaż o wymiarach 6,0 x 3,0 m i wysokości 1,5 m. Obiekt ten usytuowany jest w odległości 2,7 m od granicy z działką sąsiednią i około 1 m od granicy działki od strony ulicy. Wskazał także kolejne etapy postępowania w sprawie. Dalej organ odwoławczy podał, iż wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa przedmiotowy garaż wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Stanowi samowolę budowlaną, prawidłowo zatem PINB wdrożył postępowanie legalizacyjne. W wyniku podjętych w tym postępowaniu czynności organ I instancji ustalił, iż w sprawie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa. Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] z [...] września 2009 r. Rady Miejskiej w S., na działce nr [...] istnieje obowiązek sytuowania zabudowy wewnątrz terenów wyznaczonych obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Tymczasem przedmiotowy garaż znajduje się poza obowiązującą nieprzekraczalną linią zabudowy. W sprawie nie ma zatem możliwości doprowadzenia wykonywanych prac do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy podał, iż załączona doń decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest znacząca dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organy nadzoru budowlanego są bowiem obowiązane działać na podstawie obowiązujących przepisów, a takimi są zapisy planu miejscowego. W konkluzji WINB uznał, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, nie doszło bowiem do naruszenia przez PINB przepisów obowiązującego prawa. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Wydanej decyzji postawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz błąd w ustaleniach faktycznych mający bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Podał, iż skarżący jako następcy prawni inwestora, który w 2006 r. legalnie wybudował garaż w obrębie nieruchomości stanowiącej jego własność, spełniają wszystkie warunki materialno – prawne do zalegalizowania wybudowanego garażu. Orzekające w sprawie organy obu instancji błędnie ustaliły, że sporny garaż znajduje się poza graniczną linią zabudowy określoną w planie miejscowym. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania, spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie ust. 2 tego przepisu dopuszcza legalizację obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też orzekając rozbiórkę obiektu budowlanego, należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jak to jest niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem pierwszym i nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa, bowiem temu służą przepisy karne np. art. 90 Prawa budowlanego. Istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 Kpa, natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 Kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Co kluczowe, organy nie ustaliły czy przedmiotowa inwestycja powinna być objęta pozwoleniem na budowę, czy wystarczy forma zgłoszenia. Okoliczność ta jest istotna, ma bowiem znaczenie przy wskazaniu podstawy prawnej działania organu nadzoru budowlanego i trybu prowadzenia ewentualnego procesu legalizacji samowoli budowlanej. Z treści uzasadnień decyzji obu instancji wynika, iż analizując dopuszczalność legalizacji przedmiotowego garażu organy ograniczyły się do oceny, czy wybudowany samowolnie budynek jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji powyższego organy stwierdziły, iż sporny garaż znajduje się poza obowiązującą linią zabudowy, stąd jego legalizacja nie jest możliwa. Ustaleń powyższych organy dokonały z urzędu, wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostało poprzedzone nałożeniem na inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zwraca także uwagę fakt, iż z treści powołanych rozstrzygnięć nie wynika, czy budynek spornego garażu narusza przepisy, w tym techniczno – budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Winno to nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Brak bowiem jakichkolwiek rozważań organu w tym przedmiocie. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy administracyjnej wynika ponadto, że w toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżących podnosząc prawidłowość usytuowania przedmiotowego obiektu na gruncie, wskazał na wydaną w tym zakresie decyzję Burmistrza Miasta S. Nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Stwierdzenie WINB w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż w/w decyzja nie jest znacząca dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest niewystarczające. Organ odwoławczy realizując wynikające z przepisów Kpa wytyczne dotyczące zasad prowadzenia postępowania, winien w treści decyzji co najmniej wyjaśnić stronom postępowania, czy decyzja ta znajduje się w obrocie prawnym i jest wiążąca, czy też została uchylona. Brak wszechstronnych ustaleń w tym przedmiocie powoduje, iż rozstrzygnięcie poczynione przez organy jest przedwczesne. Powyższe okoliczności powinny w sposób niebudzący wątpliwości zostać wyjaśnione przez organ I instancji i w należyty sposób uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.