II SA/Wr 319/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi H. G. i R. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu zaadaptowanej na sklep poprzez demontaż przegród budowlanych wewnętrznych (ścian działowych) wydzielających lokal użytkowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. G. i R. G. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi H. i R. G. - reprezentowanych przez pełnomocnika r. pr. T. J. - jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 marca 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 27 grudnia 2011 r. nr [...], którą nakazano skarżącym - jako właścicielom lokalu użytkowego usytuowanego na parterze, od frontu, budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] we W. - doprowadzenie do stanu poprzedniego części tego obiektu, zaadaptowanej na sklep, poprzez demontaż przegród budowlanych wewnętrznych (ścian działowych) wydzielających lokal użytkowy, również od strony klatki schodowej, oraz elementów wewnętrznych wyposażenia z wewnętrznymi instalacjami, a także stolarki okiennej i drzwiowej. W uzasadnieniu ostatecznej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z wnioskami mieszkańców budynku przy ul. T. [...] we W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. wszczął w dniu 6 stycznia 2010 r. postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy bramy w budynku przy ul. T. [...] we W. na lokal użytkowy. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy decyzją z dnia 15 września 2010 r. nr [...], organ I instancji nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. T. [...] oraz współwłaścicielom nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym przy ul. T. [...] we W. - tj. Gminie W., H. G., R. G., . G. i Z.H., doprowadzenie wspólnej ściany budynków przy ul. T. [...] i [...] do stanu poprzedniego, istniejącego przed wykonaniem otworu drzwiowego i montażem drzwi, poprzez demontaż dwóch skrzydeł drzwiowych, dwóch ościeżnic i zamurowanie otworu drzwiowego zapewniającego przejście z klatki schodowej budynku nr [...] do bramy budynku nr [...]. Następnie zaś, decyzją z dnia 15 września 2010 r. nr [...], zobowiązał H. i R. G. do doprowadzenia części budynku wielorodzinnego przy ul. T. [...] we W. do stanu poprzedniego, istniejącego przed przebudową, poprzez demontaż przegród budowlanych wewnątrz lokalu użytkowego, stolarki oraz elementów wyposażenia lokalu wraz z wewnętrznymi instalacjami. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego powołał się na opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącą adaptacji bramy budynku mieszkalnego przy ulicy T. [...] we W.. W wydanej opinii biegły przyjął, że badana "adaptacja" nie spełniała wymagań przepisów pożarowych zawartych w ówczesnych przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, na podstawie której wydano pozwolenie na "adaptację" bramy na sklep, tj. przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 z 1980 roku, poz. 62 ze zmianami). Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia "dojazd pożarowy powinien być usytuowany równolegle do dłuższego boku budynku od strony wejść do klatek schodowych ". W wyniku skorzystania przez strony z przysługującego im prawa wniesienia środka zaskarżenia, decyzją z dnia 24 listopada 2010 r. nr [...], organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji nr [...], zaś decyzją z dnia 25 listopada 2010 r. nr [...] skasował decyzję nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po rozpoznania skargi na decyzję z dnia 25 listopada 2010 r. nr [...], złożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. T. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 50/11 uchylił zaskarżoną decyzję. W podjętym orzeczeniu Sąd zakwestionował prawidłowość przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, dotyczącego konieczności zakończenia postępowania w sprawie adaptacji bramy w budynku nr [...] i przejścia pomiędzy budynkami nr [...] i [...] jedną decyzją administracyjną, wskazując na odrębność tych postępowań oraz kwestionując zastosowanie w stanie faktycznym sprawy dotyczącej ściany między tymi budynkami, jaki został ustalony na dzień wydania uchylonej decyzji, przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stosownie do dyspozycji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, decyzją z dnia 3 października 2011 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 15 września 2010 r. nr [...] w mocy. W tak kształtującym się stanie faktycznym, w konsekwencji decyzji kasacyjnej z dnia 24 listopada 2010 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał decyzję z dnia 27 grudnia 2011 r. nr [...], którą nakazał H. i R. G. - jako właścicielom lokalu użytkowego usytuowanego na parterze, od frontu, budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] we W. - doprowadzenie do stanu poprzedniego części tego obiektu, zaadaptowanej na sklep, poprzez demontaż przegród budowlanych wewnętrznych (ścian działowych) wydzielających lokal użytkowy, również od strony klatki schodowej, oraz elementów wewnętrznych wyposażenia z wewnętrznymi instalacjami, a także stolarki okiennej i drzwiowej. Uzasadniając zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że pismem z dnia 6 maja 2011 r. wezwał rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń p. poż. A. Z. do złożenia pisemnego wyjaśnienia dotyczącego ochrony pożarowej nieruchomości przy ulicy T. [...] i [...] we W. i możliwości pozostawienia przejścia miedzy budynkami. Wezwany udzielił pisemnej odpowiedzi z której wynika, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w opinii z dnia 2 lutego 2010 roku, lecz nie może wypowiedzieć się co do kwestii pozostawienia przejścia, ze względu na konieczność opracowania w sprawie dodatkowej ekspertyzy technicznej. W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wskazał, że analiza całości zebranego materiału dowodowego w sprawie przebudowy bramy w budynku przy ulicy T. [...] we W. - na sklep, pozwoliła na ustalenie, że nie ma możliwości doprowadzenia przebudowanej części obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ze względu na to, że budynek przy ulicy T. [...] we W. stanowi element zwartej zabudowy ulicznej i brak jest możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu istniejącego wzdłuż budynku od strony ulicy oraz podwórza w taki sposób, aby zostały spełnione warunki ochrony pożarowej ludzi i mienia. Zauważono, że w obecnej sytuacji dojazd do budynku od strony wejść do klatek schodowych musiałby odbywać do budynku od strony podwórza, ze względu na to, że wejście do klatki schodowej budynku nr [...], odbywa się drzwiami wejściowymi od strony podwórza. Od strony podwórza brak jest możliwości dojazdu "pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej" ze względu na zwartą zabudowę uliczną (istnieją jedynie przejścia bramowe w budynkach tej zabudowy np. nr [...] i [...]), w związku z czym brak jest możliwości od strony podwórza (gdzie istnieje obecnie dojście do klatki schodowej budynku nr [...]). Drogę pożarową może stanowić utwardzona ulica T., na której brak jest przeszkód (obiektów i zieleni). W związku z tym zasadne jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakładającej na właścicieli lokalu użytkowego - obowiązek doprowadzenia części przedmiotowego budynku wielorodzinnego - do stanu poprzedniego, poprzez nakazanie właścicielom lokalu użytkowego usytuowanego na parterze (od frontu), doprowadzenie przebudowanej na sklep bramy - do stanu poprzedniego (istniejącego przed przebudową), poprzez demontaż przegród budowlanych wewnętrznych wydzielających lokal użytkowy również od strony klatki schodowej oraz elementów wewnętrznych wyposażenia z wewnętrznymi instalacjami, a także stolarki okiennej i drzwiowej. Od tej decyzji odwołali się H. i R. G., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, stąd zaskarżoną decyzją z dnia 6 marca 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie występuje samowola budowlana, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. z dnia 19 lipca 1985 r. nr [...], udzielono Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych W.-K. pozwolenia na adaptację części bramy budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] we W. na sklep branży sportowej wraz z przyłączami elektrycznymi i sanitarnymi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że implementacja przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego procedury, stworzonej celem legalizacji inwestycji realizowanej bez wymaganej przepisami prawa zgody właściwego organu, jest w rozpatrywanym przypadku konieczna z uwagi na doniosły prawnie fakt eliminacji decyzji z dnia 19 lipca 1985 r. nr 79/85 z obrotu prawnego. Powołując się na zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 50/11 wskazania co do dalszego postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - w niniejszym przypadku do stanu sprzed przebudowy - jest konsekwencją ustalenia, że wykonanych robót w żaden sposób nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Inwestycja narusza bowiem przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego - zarówno te obowiązujące w czasie prowadzenia robót budowlanych, jak i obowiązujące obecnie - w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanej adaptacji do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy podniósł, że ustalenie dotyczące braku możliwości wyeliminowania w niniejszej sprawie naruszenia przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, potwierdzony został przedłożoną przez stronę do akt sprawy opinią autorstwa A. W. A. Z. - rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - z dnia 2 lutego 2010 r. W tej opinii stwierdza się jednoznacznie, że w konsekwencji dokonanej adaptacji budynek nr [...] pozbawiony został dostępu do dróg pożarowych i zaopatrzenia wodnego, co stoi w sprzeczności zarówno z § 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 obowiązującego w dacie wydania przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. decyzji z dnia 19 lipca 1985 r. - rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - zgodnie z którym, dojazd pożarowy powinien być usytuowany równolegle do dłuższego boku budynku, od strony wejść do klatek schodowych (w niniejszym przypadku - ulica T.) - jak i § 12 ust. 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w związku z § 208 ust. 2 pkt 1 również obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią tego przepisu, droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości, a w przypadku gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i o 5-25 m dla pozostałych obiektów, przy czym pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. W dalszej części zaprezentowanej argumentacji, organ odwoławczy powołując się na ustalenia organu I instancji wskazał, że budynek przy ul. T. [...] stanowi element zwartej zabudowy, przy której jedyną utwardzoną drogą jest ulica T.. Do budynku nr [...] brak dodatkowo dojazdu od strony podwórza, gdzie istnieje zabudowa oficynowa. W tak kształtującym się stanie faktycznym rolę drogi przeciwpożarowej może pełnić wyłącznie ulica T. - stąd w ocenie organu odwoławczego niezbędnym jest bezpośrednie wyjście z budynku na tę ulicę. Będąca przedmiotem rozpoznania inwestycja takiego wyjścia mieszkańców budynku nr [...] pozbawiła, co w świetle przytoczonych wyżej przepisów uznane zostało za niedopuszczalne oraz w pełni uzasadniające nakaz likwidacji spornej adaptacji. W uzupełnieniu przedstawionego stanowiska organ odwoławczy dodał, że wybicie otworu drzwiowego w ścianie pomiędzy budynkami nr [...] i [...] celem zapewnienia mieszkańcom budynku nr [...] dostępu do bramy w budynku nr [...] nie stanowiło samodzielnej inwestycji, lecz wykonane zostało w ramach adaptacji bramy w budynku przy ul. T. [...] na lokal użytkowy, będąc integralną częścią tej adaptacji, przewidzianą w zatwierdzonym decyzją z dnia 19 lipca 1985 r. projekcie. Wobec powyższego przywrócenie stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed realizacji robót budowlanych wykonanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 19 lipca 1985 r., objąć musiało nie tylko likwidację powstałego w wyniku adaptacji bramy w budynku nr [...] lokalu użytkowego, ale również wykonanego pomiędzy budynkami otworu drzwiowego. Odnosząc się do kwestii podmiotowych, organ odwoławczy uznał za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z powołanym przepisem, do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51 Prawa budowlanego, obowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przy czym kolejność wymienionych podmiotów nie jest przypadkowa - w pierwszej kolejności zobowiązanym z decyzji jest inwestor, pod warunkiem jednak, że dysponuje tytułem prawnym do obiektu. Dopiero w drugiej kolejności przepis wskazuje na właściciela lub sprawującego trwały zarząd (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06). Powyższe oznacza, że nie można skierować nakazu, o którym mowa m.in. w art. 51 Prawa budowlanego, do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie tego nakazu. W badanej sprawie organ odwoławczy przyjął za bezsporne, że pozwolenie na adaptację bramy w budynku przy ul. T. [...] udzielone zostało Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych W.- K.. Wobec faktu, że osobę inwestora określa - jednoznacznie i ostatecznie - decyzja o pozwoleniu na budowę oraz w świetle treści przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. (tj. ustawy obowiązującej w momencie wydania tego pozwolenia), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane zarówno na rzecz osoby fizycznej, jak i jednostki organizacyjnej, to Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych W.-K. uznać należy za pierwotnego inwestora spornej adaptacji. Mając z kolei na względzie likwidację Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych W.-K., oczywistym jest zdaniem organu, że nie ma możliwości nałożenia na ten podmiot obowiązków o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Inwestor w niniejszym przypadku nie tylko nie dysponuje tytułem prawnym do obiektu, lecz po prostu nie istnieje. Wobec powyższego zobowiązanymi z decyzji, na co zwrócił także uwagę WSA we Wrocławiu w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 5 maja 2011 r., winni być obecni właściciele obiektu (obiektów), którego określony tą decyzją nakaz dotyczy. Organ odwoławczy uznał, mając przy tym na uwadze zaistniałe na przestrzeni lat zmiany właścicielskie w obrębie przedmiotowych nieruchomości, że organ stopnia powiatowego właściwie dokonał podziału obowiązku doprowadzenia budynków przy ul. T. [...] i [...] do stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed spornej przebudowy. I tak, decyzją nr [...] z dnia 15 września 2010 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją organu II instancji nr [...] z dnia 3 października 2011 r., zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. T. [...] oraz współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym przy ul. T. [...] we W., do zamurowania otworu drzwiowego zapewniającego przejście z klatki schodowej budynku nr [...] do bramy budynku nr [...], po uprzednim demontażu dwóch skrzydeł drzwiowych oraz dwóch ościeżnic, celem doprowadzenia do stanu poprzedniego ściany granicznej budynków przy ul. T. [...] i [...]. Ściana ta bowiem stanowi część wspólną obu budynków, a zatem za przywrócenie jej do stanu zgodnego z przepisami winni odpowiadać współwłaściciele obu budynków, a tymi w niniejszym przypadku są, jak wyraźnie wynika z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów, Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. T. [...], jako ogół współwłaścicieli budynku nr [...], oraz współwłaściciele nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. T. [...]. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że wynikający z decyzji organu I instancji z dnia 15 września 2010 r. nr [...] obowiązek został już zrealizowany. W dniu 16 stycznia 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. W. wpłynęło mianowicie zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych polegających na zamurowaniu od strony budynku nr [...] istniejącego pomiędzy budynkami przy ul. T. [...] i [...] otworu drzwiowego, a mających na celu doprowadzenie wspólnej ściany tych budynków do stanu poprzedniego. Kwestionowaną decyzją z kolei, celem doprowadzenia do stanu poprzedniego części budynku przy ul. T. [...] zaadaptowanej na sklep, organ I instancji nakazał demontaż przegród budowlanych wewnętrznych (ścian działowych) wydzielających lokal użytkowy, również od strony klatki schodowej, oraz elementów wewnętrznych wyposażenia z wewnętrznymi instalacjami, a także stolarki okiennej i drzwiowej, kierując tak określony obowiązek do na odwołującą się stronę jako właścicieli przedmiotowego lokalu użytkowego. Omawiany obowiązek w postaci doprowadzenia do stanu poprzedniego obu budynków nr [...] i [...] przy ul. T. w części dotyczącej odtworzenia bramy wejściowej do budynku nr [...] zostanie natomiast objęty, jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, odrębną decyzją. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że i w tej części obowiązku zakres podmiotowy będzie się kształtował odmiennie. Ściana frontowa budynku nr [...] stanowi bowiem część wspólną wszystkich współwłaścicieli tego budynku. W ocenie organu odwoławczego również podnoszony przez odwołujących zarzut naruszenia przepisów prawa w zakresie własności, w tym Konstytucji RP, jest w przypadku postępowania zawisłego przed organem nadzoru budowlanego zarzutem chybionym. Własność stanowi bowiem domenę prawa cywilnego, a tym samym wykracza poza ustawowo przyznane organom nadzoru budowlanego kompetencje, które zgodnie z przepisem art. 1 ustawy Prawo budowlane, obejmują wyłącznie zagadnienia dotyczące projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Zadośćuczynienia ewentualnych szkód poniesionych z tytułu utraty bądź naruszenia własności odwołujących mogą dochodzić jedynie na drodze postępowania sądowego, nie zaś w mającym charakter administracyjny postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik H. i R. G. zarzucił ostatecznej decyzji naruszenie ustawy zasadniczej w jej art. 64 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 8 ust. 2 poprzez nakazanie skarżącym likwidacji samodzielnego lokalu użytkowego stanowiącego ich własność, gdy zgodnie z ustawą zasadniczą - której wszystkie inne są podporządkowane- prawo własności może być ograniczone tylko na mocy ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Zarzutami skargi objęto również naruszenie przepisów postępowania: art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i pominięcie w postępowaniu prowadzonym przez oba organy, konstytucyjnej zasady ochrony własności, której na podstawie ustawy Prawo budowlane, nie można być pozbawionym; art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a przez to błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nieuprawnione uznanie, iż nie istnieje inwestor inwestycji, którym jest i była Gmina W.. Ponadto zdaniem autora skargi, w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne potrzebujące wykładni i wyjaśnienia Sądu, a polegające na wyjaśnieniu: "Czy można pod pozorem nakazania przywrócenia stanu poprzedniego zostać pozbawionym prawa własności samodzielnego lokalu użytkowego, dla którego prowadzona jest księga wieczysta na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane? Czy możliwe jest pozbawianie kogokolwiek własności bez wyraźnego ustawowego umocowania?". W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane przez skarżących. W niniejszej sprawie decyzja organu II instancji wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sprawy jest nałożony na skarżących - jako właścicieli lokalu użytkowego usytuowanego na parterze, od frontu, budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] we W. – obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego części tego obiektu, zaadaptowanego na sklep, a wykonanego - w ocenie organu – w sposób, który nie pozwala na zalegalizowanie obiektu, lecz uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Przy tak przedstawiającym się przedmiocie postępowania rozważania należy rozpocząć od wskazania, że w sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. z dnia 19 lipca 1985 r. nr [...] udzielono Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych W.-K. pozwolenia na adaptację części bramy budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] we W. na sklep branży sportowej wraz z przyłączami elektrycznymi i sanitarnymi. Następnie lokal ten nabyli skarżący. Doniosłym prawnie jest również fakt eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego. Niemożność uznania za przedmiot samowoli budowlanej obiektu zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona, nie oznacza jednak, że nie może być nakazana rozbiórka takiego obiektu, jeśli wybudowano go z naruszeniem prawa, a brak jest możliwości doprowadzenia go stanu zgodnego z prawem (tak też teza wyroku NSA z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 822/10). W tych okolicznościach zasadnie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wszczął i prowadziły postępowanie w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo także przyjął, że zastosowanie w sprawie znajdzie regulacja wynikająca z przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Akceptując tryb prowadzonego postępowania nie można jednak uznać, że przywołana w sprawie argumentacja dla uzasadnienia przyjętej podstawy prawnej decyzji, pozwalała na wydanie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji. W tym zakresie przede wszystkim należy mieć na uwadze, że tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie w tym trybie jest nie ustalenie jakie przepisy prawa narusza wykonany obiekt i w konsekwencji przyjęcie, czy w sprawie wystarczająca jest konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy też jedynie dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem skutkującym osiągnięcie stanu zgodnego z prawem, jest nakaz rozbiórki wykonanego obiektu. Innymi słowy skoro postępowanie w tym trybie wszczynane jest w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa, to obowiązkiem organu jest wskazanie konkretnej normy prawnej będącej przepisem prawa, której naruszenie tworzy stan sprzeczności z prawem (tak też m.in. wyrok WSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 469/1). Podkreślenia również wymaga, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie jest doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego nawet w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz przepisów prawa. Postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez "wymuszenie" na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, dążyć ma do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a także wymogów sztuki budowlanej. Dopiero w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego, na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzi naruszenie przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem - obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w tej części, w której narusza on prawo. Nakładając jednak na obywatela tak poważną sankcję organy winny szczególnie dokładnie uzasadnić stan faktyczny i prawny mający zastosowanie w zaistniałej sprawie. Zatem przed orzeczeniem nakazu rozbiórki obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, należało jednoznacznie stwierdzić, iż nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego. Dopiero wyeliminowanie dopuszczalności zastosowania powołanych przepisów w stosunku do lokalu użytkowego usytuowanego na parterze, od frontu, budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] we W., uczyniłoby możliwym orzeczenie nakazu rozbiórki tego budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nakaz nałożony decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika z ustalenia, że wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. T. [...] we W. robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem z uwagi na niezbędność zapewnienia w tym budynku bezpośredniego wyjścia na ulicę T., pełniącą rolę drogi pożarowej. Lektura przedstawionego w tym zakresie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, a w szczególności analiza treści wskazanych przez ten organ przepisów prawa, których naruszenie według organu tworzy stan sprzeczności z prawem skutkujący nakazem rozbiórki, nie pozwala przyjąć, przynajmniej na podstawie wskazanych przepisów, że w sprawie jedynie dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem skutkującym osiągnięcie stanu zgodnego z prawem jest nakazanie rozbiórki. Wadliwość takiego wywodu z punktu widzenia stanowiących jego podstawę przepisów prawa wynika wprost z zestawienia treści wskazanych przez organ przepisów. W tym zakresie powołany został - obowiązujący w dacie udzielenia wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę - przepis § 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki, zgodnie z którym dojazd pożarowy powinien być usytuowany równolegle do dłuższego boku budynku od strony wejścia do klatek schodowych, jak również przepis § 12 ust. 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), w myśl którego droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości, a w przypadku gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i o 5-25 m dla pozostałych obiektów. Pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Organ nadzoru powołał się także na opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego, według którego, z uwagi na brzmienie zacytowanych przepisów, należało uznać, że w konsekwencji dokonanej adaptacji budynek nr [...] pozbawiony został dostępu do dróg pożarowych i zaopatrzenia wodnego. Na podstawie przywołanych przepisów i w oparciu o opinię biegłego organ odwoławczy wysunął wniosek o niezbędności zapewnienia bezpośredniego wyjścia z budynku nr [...] na ulicę T.. W konsekwencji skoro rozpoznawana inwestycja wyjścia takiego mieszkańców budynku nr [...] pozbawiła, zadaniem organu odwoławczego należało uznać za uzasadniony nakaz likwidacji spornej adaptacji. W ocenie Sądu, wynikający z przedstawionego wywodu wniosek o niezbędności zapewnienia bezpośredniego wyjścia z budynku mieszkalnego na ulicę stanowiącą drogę pożarową - w rozpatrywany przypadku rolę taką pełni ul. T. - jest nie tyle sprzeczny z przyjętymi zasadami wykładni przepisów prawa administracyjnego, ale w ogóle nie znajduje oparcia, przynajmniej w tych przepisach, które zostały wskazane przez organ. Przywołane przez organ odwoławczy przepisy odnoszą się bowiem wprost do kwestii związanych z usytuowaniem względem budynków mieszkalnych dróg pożarowych. Nie regulują natomiast bezpośrednio zagadnień dotyczących usytuowania wyjść z budynku względem drogi pożarowej, a już z pewnością nie można wyłącznie na ich podstawie wyprowadzić wniosku, że takie wyjście musi bezpośrednio wychodzić z budynku na ulicę. Stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wskazał przepisów prawa materialnego z których mógłby wyprowadzić wniosek, że wyjście z budynku musi być bezpośrednio na ulicę. Tymczasem rolą organu stosującego przepisy prawa jest zrekonstruowanie pełnej normy prawnej, z której wynika nakładany w drodze decyzji obowiązek. Przywołana w niniejszej sprawie regulacja prawna pod tym względem okazała się niewystarczająca, chociażby uwzględniając pominiętą przez organ odwoławczy treść § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). Powracając do przywołanych na początku niniejszych rozważań zasad dotyczących stosowania regulacji wynikającej z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, należy raz jeszcze wskazać, że nakaz z pkt 1 tego przepisu nałożony może być dopiero, kiedy organ na podstawie prawidłowych i wszechstronnych ocen zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzi naruszenie przepisów tego rodzaju, że nie jest możliwym doprowadzenie obiektu budowlanego w inny sposób do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu stosującego ten przepis jest wskazanie konkretnej normy prawnej będącej przepisem prawa, którego naruszenie tworzy stan sprzeczności z prawem, poprzez podanie jego treści oraz wyjaśnienie dlaczego ten przepis znajduje zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. W realiach sprawy dokonane przez organ odwoławczy ustalenie, że wykonanych robót w żaden sposób nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem uznać należy zatem za przedwczesne. Organ odwoławczy w świetle obowiązujących przepisów - w tym przepisów rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), a także wymogów sztuki budowlanej powinien raz jeszcze dokonać oceny stanu faktycznego sprawy celem rozważania, który nakaz z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego można zastosować, aby doprowadzić budynek - przejście bramne przy ulicy T. [...] we W. do stanu zgodnego z prawem. Przy czym o tym jaki nakaz przewidziany w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego znajdzie zastosowanie w sprawie zdecyduje, poza przepisami prawa a także wymogami sztuki budowlanej, także ocena dokonana przez właściwego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (pkt 1) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (pkt 2). W realiach kontrolowanej sprawy dyspozycja powołanego przepisu oznacza wymóg uzyskania odpowiedniej decyzji konserwatora zabytków. Wymaganego w tym przepisie postępowania dotyczącego budynku zlokalizowanego w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie może zastąpić, tak jak to ma miejsce w sprawie pismo z dnia 10 stycznia 2011 r. Zatem przed orzeczeniem ewentualnego nakazu rozbiórki obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, należy jednoznacznie stwierdzić i uzgodnić z właściwym organem ochrony konserwatorskiej, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do tych spośród zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia przepisów Konstytucji w zakresie jakim chronione jest prawo własności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenia własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy nie naruszają one istoty tego prawa. Zasadą konstytucyjnie określoną w tym przepisie - od której tylko wyjątkowo wprowadza się odstępstwa - jest nienaruszalność prawa własności. Za odstępstwa od tej zasady należy traktować nakazy przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego. W takich kategoriach spraw nałożony obowiązek znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy oraz w przepisach dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i bezpieczeństwa pożarowego. Zauważyć wymaga również, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w udzielonej odpowiedzi na skargę, że każda, co do zasady, decyzja nakazująca przywrócenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, a zwłaszcza każda decyzja o charakterze "rozbiórkowym" z samej swojej istoty stanowi ingerencję w substancję będącą przedmiotem czyjejś własności. Dlatego też przyjęcie stanowiska skarżących mogłoby doprowadzić do zanegowania możliwości stosowania przez organy administracyjne instrumentów prawnych przewidzianych przepisami art. 51 Prawa budowlanego. Przechodząc natomiast do zarzutów dotyczących ustaleń podmiotowych, w pełni podzielić należy stanowisko organu odwoławczego dotyczące braku naruszenia w sprawie dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego. Podkreślić zatem należy, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on już uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1, jest bowiem uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. W badanej sprawie organ odwoławczy przyjął za bezsporne, że pozwolenie na adaptację bramy w budynku przy ul. T. [...] udzielone zostało Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych W.- K.. Mając z kolei na względzie likwidację Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych W.-K. nie ma możliwości nałożenia na ten podmiot obowiązków z żadnej z decyzji, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Inwestor w niniejszym przypadku nie tylko nie dysponuje tytułem prawnym do obiektu, lecz po prostu nie istnieje. Wobec powyższego zobowiązanymi z decyzji winni być obecni właściciele obiektu (obiektów), którego określony tą decyzją nakaz dotyczy. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie organu odwoławczego zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji odbyło się z naruszeniem reguł wyznaczonych zarówno przepisami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. [...] i 107 § 1 k.p.a. jak i treścią art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie H. i R. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie rozważyć wskazane przez sąd okoliczności. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd orzekł, jak w sentencji.