II SA/Po 491/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy T., po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. (dalej: Spółka A), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] obór dla [...], udojni z częścią techniczno – socjalną i obory zagrodowej wraz z łącznikami oraz [...] zbiorników otwartych na gnojownicę, płyty obornikowej i studni głębinowej na potrzeby gospodarstwa rolnego na działkach nr [...], [...] i [...], arkusz mapy [...], położonych we [...], gmina [...]. Decyzje wydano na podstawie art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż w związku z wnioskiem Spółki A z dnia [...] listopada 2010 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, wszczęte zostało postępowanie administracyjne. W jego trakcie ustalano, iż stroną postępowania jest wyłącznie wnioskodawca, ponieważ grunty sąsiadujące z terenem inwestycji stanowią własność inwestora. Podano, że warunki zabudowy zostały uzgodnione z odpowiednimi instytucjami, a projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Również przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wskazała na możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu [...] września 2011 r. P. S., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 kpa oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 10 oraz 77 § 1 kpa. Skarżący wskazał, iż w prowadzonym postępowaniu wadliwie nie uznano go za stronę. Podniósł, iż był stroną toczącego się wcześniej postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, jak i jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. W ocenie odwołującego pominięcie udziału jego osoby w postępowaniu naruszyło art. 28 kpa oraz przesądza o wadliwości tego postępowania. Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżący uzupełnił odwołanie, podnosząc zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu polegający na dopuszczeniu możliwości realizacji inwestycji niezgodnej z warunkami określonymi w powyższej ustawie oraz zarzut naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku wniosku inwestora, niewyznaczeniu granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej oraz oparciu rozstrzygnięcie na nieaktualnym w chwili wydania decyzji przez organ I instancji zobowiązaniu B Sp. z o.o. do wykonania uzbrojenia terenu. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez jej wadliwe uzasadnienie. Wniesiono o zawieszenie postepowania odwoławczego do czasu rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy T., przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących zagadnienie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie Kolegium podzieliło zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 28 kpa poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu stron postępowania zakresu oddziaływania inwestycji oraz zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez brak przedstawienia działań faktycznych i prawnych podjętych przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego obowiązkiem Burmistrza prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy było zweryfikowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy urbanistycznej, jednakże jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji, obowiązek powyższy nie został dochowany. Zdaniem Kolegium stwierdzone uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka A, reprezentowana przez adwokata – A. O. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 kpa i wniesiono o jej uchylenie. Skarżąca podzieliła stanowisko, że w przedmiotowej sprawie wadliwie nie ustalono stron postępowania, zaś sama decyzja organu I instancji była lakoniczna. Jednakże w ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy winien był wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego w oparciu o treść art. 136 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy T. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] obór dla [...], udojni z częścią techniczno – socjalną i obory zagrodowej wraz z łącznikami oraz [...] zbiorników otwartych na gnojownicę, płyty obornikowej i studni głębinowej na potrzeby gospodarstwa rolnego na działkach nr [...], [...] i [...], arkusz mapy [...], położonych we wsi [...], gmina [...]. Istotą zawisłej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozstrzygając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, iż zgodnie z art. 15 kpa postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 kpa formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu nadanym mu nowelizacją z dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mocą którego uchylona zostaje zaskarżona decyzja, a sprawa jest przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, może mieć miejsce wyłącznie, gdy organ ten bądź to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rażąco narusza przepisy postępowania (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały więc powiązane z istotnym brakiem lub rażącą wadliwością postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Wadliwość tego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konsekwentnie uznać należy, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu stwierdzona przez Kolegium wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji niewątpliwe uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej. Jak bowiem wskazuje analiza akt sprawy, sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie odpowiadała przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie zakres stwierdzonych nieprawidłowości nie mógł zostać uzupełniony w ramach postępowania, o jakim mowa w art. 136 kpa. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podjęcie powyższych ustaleń umożliwia sporządzona, na potrzeby postępowania, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). I tak, zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podzielając stanowisko Kolegium Sąd uznał, iż sporządzona na potrzeby planowanej inwestycji analiza nie spełnia powyższych warunków, gdyż z jej części graficznej nie wynika, aby w sposób prawidłowy wyznaczono obszar wymagany do jej przeprowadzenia. Analiza powinna bowiem obejmować na tyle duży obszar, aby bez cienia wątpliwości można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 12.04.2011 r. sygn. II OSK 617/10 LEX nr 1081810). W rozpatrywanym przypadku załączona do analizy mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500 wobec parametrów przedsięwzięcia nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli spełnienia wymogów określonych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejne przepisy powołanego powyżej rozporządzenia wskazują na konieczność zawarcia w analizie ustaleń dotyczących wskaźnika powierzchni, wysokości, szerokości elewacji frontowej, czy też geometrii dachu. Mieć przy tym należy na względzie, jak zasadnie wywiodło Kolegium w zaskarżonej decyzji, iż w części opisowej analizy niezbędne jest wskazanie zarówno nieruchomości przyjętych do analizy, jak i podanie parametrów nieruchomości nią objętych. W tym miejscu podkreślania wymaga, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, w dokonanej na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy analizie urbanistyczno – architektonicznej, muszą znaleźć się wskazane w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. elementy, dotyczące określenia wymagań przyszłej inwestycji, ustalone w sposób, w jaki wskazuje rozporządzenie. W analizie dokonuje się bowiem szczegółowej charakterystyki terenu, określa funkcję istniejącej zabudowy jak i jej cechy, w szczególności w zakresie formy architektonicznej, występującej w terenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrii dachu. Stąd też analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Ponieważ wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to brak prawidłowego i rzetelnego ustalenia poszczególnych wskaźników planowanych obiektów budowlanych stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Oznacza ono, iż w istocie nie wyjaśniono, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Stąd też, jak zasadnie wywiodło Kolegium, stwierdzenie powyższego naruszenia musiało prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji. Nie jest to bowiem naruszenie, które mogłoby zostać naprawione przez organ odwoławczy w ramach art. 136 kpa. Sporządzenie prawidłowej analizy nie powodowałoby bowiem uzupełnienia materiału dowodowego, ale w istocie skutkowałoby jego skompletowaniem w całości, nijako w zastępstwie organu I instancji. Działanie powyższe wykracza poza zakres zastosowania powołanego powyżej przepisu. Sąd podziela pogląd, iż w sytuacji, w której musi być przeprowadzone postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem inwestora w całości, a przede wszystkim niezbędne jest dokonanie analizy urbanistycznej i oceny wniosków z tej analizy płynących, konieczne jest wydanie orzeczenia mocą którego sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ I instancji. Dopuszczenie możliwości przeprowadzenia postępowania przed organem odwoławczym mogłoby prowadzić do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Realizacja powyższej zasady wymaga, aby rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów (a więc zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym) postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Skoro stwierdzone przez Kolegium nieprawidłowości wskazały, iż postępowanie przed organem I instancji naruszyło przepisy postępowania, za zasadne uznać należało uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia również wymogów określonych art. 107 § 3 kpa. Jak bowiem zasadnie wskazało Kolegium, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie przedstawiono w sposób wyczerpujący działań faktycznych i prawnych podjętych przez Burmistrza, w szczególności nie odniesiono się do zebranego materiału dowodowego, jak również nie poddano ocenie przedłożonej analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie konieczne było również ustalenie stron postępowania. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji zaniechał podjęcia powyższych ustaleń uznając, że teren inwestycji sąsiaduje wyłącznie z gruntami własnymi inwestora oraz z gruntami stanowiącymi własność Gminy T., a z opracowanego Raportu Oddziaływania na Środowisko jednoznacznie wynika, że inwestycja swoim oddziaływaniem ograniczy się do terenu własnego inwestora. Wskazać należy, iż stwierdzeniu temu przeczy treść załączonej do akt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody realizacji inwestycji z dnia [...] 2010 r. nr [...], w uzasadnieniu której podano, że spełnienie warunków nałożonych na inwestora zapewni minimalizację negatywnego wpływu inwestycji na środowisko. Zarazem w części ustalającej tej decyzji określono, jakie wymogi inwestor musi w tym celu spełnić. W tej sytuacji, skoro negatywny wpływ inwestycji na środowisko występuje, a zostanie tylko zminimalizowany poprzez spełnienie warunków nałożonych w decyzji środowiskowej, stwierdzenie organu I instancji okazuje się być za daleko idące. Uzasadniając brak konieczności ustalania stron postępowania organ I instancji odwołał się ponadto do treści dokumentu (Raportu), którego nie załączył do akt sprawy. Zważyć także należy, iż w odwołaniu pełnomocnik skarżącego wykazał, iż P. S. jest właścicielem nieruchomości graniczących z nieruchomościami inwestora. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. O interesie prawnym danej osoby przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (w rozumieniu szerszym, aniżeli nieruchomości bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji), oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Zdaniem Sądu wcześniejsze wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, w ramach którego odwołujący się od decyzji organu I instancji P. S. uznany został za jego stronę, nakazywało przyjęcie, że wobec stwierdzonego tą decyzją oddziaływania inwestycji na środowisko status ten posiada również na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. A to pozwalało organowi odwoławczemu przyjąć odwołanie do merytorycznego rozpatrzenia. Reasumując dotychczasowe rozważania uznać należało, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiadał prawu, bowiem organ ten z poszanowaniem art. 138 §2 kpa prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.