VII SA/Wa 1039/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi E.F. i L.F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz E.F. i L.F. solidarnie kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku E. F., L. F., P. W., o wyrażenie zgody na przebudowę wspólnego zjazdu publicznego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] do działek o nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...] zezwolił E. F., L. F., P. W., D. K., E. B., A. H. na przebudowę ww. zjazdu publicznego. Organ wskazał, iż wyraził zgodę na przebudowę wspólnego zjazdu publicznego na wysokości granicy działek, mimo wniesionych uwag do protokołu przez właścicieli działki o nr [...], gdyż jak wskazał WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 23 listopada 2007 r., "Przepis art. 29 ust.1 ustawy o drogach publicznych nie uzależnia usytuowania zjazdu od zgody wszystkich właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do drogi lecz wymaga jedynie zezwolenia zarządcy drogi." Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania zezwolenia na rozdzielenie wspólnego zjazdu i powstanie w konsekwencji dwóch niezależnych bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr, [...] ponieważ: droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych (klasa GP), a na drodze tej klasy co przedmiotowa, zgodnie z § 9 ust.1 pkt.3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43 poz. 430 z późn. zmianami) stosowanie zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Uwzględnienie żądania właścicieli działki nr ew. [...] i wybudowanie niezależnego zjazdu do działki nr ew. [...] na krótkim odcinku drogi stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa i ograniczenie płynności ruchu oraz naruszeniu wyżej cytowanych przepisów; jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999r., sygn. akt.II SA.188/99 (niepubl.),cyt. "(..) bowiem oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym", każdy zjazd stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] po rozpoznaniu wniosku z dnia 5 grudnia 2011 r. E. B., D. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Organ wskazał, że decyzję organu I instancji zaskarżyli E. B., D. K., i M. K. (działając w imieniu A. H.), którzy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożyli wniosek z dnia 5 grudnia o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po zbadaniu sprawy organ odwoławczy stwierdził postanowieniem nr [...], uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez M. K., działającego w imieniu A. H. Organ rozpoznając sprawę ponownie wyjaśnił, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację bądź przebudowę zjazdu stroną postępowania, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. W przypadku lokalizacji wspólnego zjazdu na granicy działek, stronami postępowania w sprawie wydania stosownego zezwolenia są właściciele obydwu działek, którzy w celu skutecznego zainicjowania takiego postępowania muszą wystąpić ze wspólnym i zgodnym wnioskiem do odpowiedniego zarządcy drogi. Organ podniósł, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (wyciąg z ewidencji zjazdów, załącznik mapowy, dokumentacja fotograficzna) wynika, iż przedmiotowy zjazd jest zjazdem wspólnym do działek nr [...] i nr [...]. Organ stwierdził, że ze wspólnym wnioskiem o jego przebudowę powinni wystąpić właściciele ww. działek, a nimi są E. i L. F. (działka nr [...]) oraz E. B., D. K. i A. H. (działka nr [...]). Natomiast z wnioskiem o przebudowę przedmiotowego zjazdu wystąpili jedynie właściciele działki nr [...], a właściciele działki nr [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 5 grudnia 2011 r. wyraźnie nie wyrazili zgody na jego przebudowę. Zdaniem organu, z uwagi na powyższe należało umorzyć postępowanie w powołanej sprawie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. W świetle ww. przepisu bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ odwoławczy stwierdził również, iż zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. P. W. Wyjaśniono, że stroną w niniejszym postępowaniu może być tylko właściciel lub użytkownik działki przyległej do drogi. Natomiast P. W. nie jest już współwłaścicielem działki nr [...]. Ta okoliczność ustalono na podstawie kopii aktów notarialnych z dnia [...] maja 1999 r. (Repertorium [...]) i z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Repertorium [...]) oraz wydruku treści księgi wieczystej, które znajdowały się w aktach sprawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną dotknięta jest sankcją nieważności. Natomiast przepisy procedury administracyjnej wyłączają jednak stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnił, że jeżeli organ odwoławczy ustali, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, to powinien on uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie. W związku z tym zaskarżoną decyzję w części dotyczącej P. W. należało umorzyć także z ww. powodu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i L. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zezwolenie na przebudowę wspólnego zjazdu publicznego zgodnie z decyzją GDDKiA [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Skarżący zarzucili, iż wskazana decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust.1 i 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. Z 2007 r., Nr 19 poz. 115 z późn. zm.). Skarżący wskazali, iż prowadzą działalność gospodarczą na działce nr [...] przylegającej do drogi krajowej nr [...]. Oświadczyli, iż bez możliwości dojazdu do sklepu spożywczo- przemysłowego z którego uzyskiwane dochody stanowią podstawę egzystencji całej rodziny, wkrótce będą musieli zaprzestać prowadzenie działalności. W dniu 6 sierpnia 2012 r. (data stempla biura podawczego) do Sądu wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżących, w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżących i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. postanowienia GDDKiA [...] z dnia [...].03.2011 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie w sprawie. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że w celu skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiocie przebudowy wspólnego zjazdu z drogi krajowej do dwóch działek niezbędny jest wspólny i zgodny wniosek wszystkich właścicieli działek. W ocenie Sądu, stanowisko to nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi. Z przepisu tego nie wynika, aby istniał obowiązek wspólnego i zgodnego współdziałania wszystkich właścicieli nieruchomości przyległych do drogi. Wskazana norma określa na kim spoczywa obowiązek przebudowy zjazdu, a także przyznaje zarządcy drogi prawo udzielenia zgody na taką przebudowę, a więc również na określenie parametrów technicznych zjazdu. Z żadnego zapisu ustawy o drogach publicznych ani innej normy prawnej nie wynika sformułowany przez organ odwoławczy obowiązek. Stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pozostaje także w sprzeczności z zasadami logiki. Nie można przecież wykluczyć, że przebudowa zjazdu może dotyczyć tylko niewielkiej jego części odnoszącej się wyłącznie do jednego z właścicieli. Przy takim stanowisku nie można by dokonać żadnych zmian zjazdu nawet takich, które w żadnym stopniu nie dotyczą innych właścicieli nieruchomości przyległych do drogi. Podobnie w sytuacji zjazdu prowadzącego do dużej ilości nieruchomości np. kilkunastu. Wymóg łącznego i zgodnego współdziałania wszystkich właścicieli bądź użytkowników nieruchomości sformułowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zasadzie jeśli nie uniemożliwiłby to w znacznym i nie uzasadnionym stopniu utrudnił dokonywanie przebudowy zjazdu. Pamiętać należy też o tym, że przebudowa zjazdu nie dotyczy wspólnej nieruchomości, a jedynie zmiany pasa drogi, który nie stanowi własności żadnego z właścicieli nieruchomości. Okoliczność ta również nie uzasadnia konieczności współdziałania wszystkich właścicieli. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego za błędne. Ze względu na charakter podjętego rozstrzygnięcia obowiązkiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podczas ponownego rozpoznania sprawy będzie dokonanie merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.