II SA/Wa 761/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Adam Lipiński, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. O. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił przyjęcia A. O. na aplikację sędziowską i na aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu organ wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przy uwzględnieniu limitu miejsc na tych aplikacjach. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem nr 223/11/DK z dnia 5 października 2011 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2011 r. wyznaczył limit 105 miejsc na tej aplikacji oraz zarządzeniem nr 224/11/DK z tej samej daty w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską z 2011 r. wyznaczył limit 45 miejsc na tej aplikacji. A. O. ukończył aplikację ogólną, zajmując [...] pozycję na liście klasyfikacyjnej ogłoszonej przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Ponieważ limit miejsc na aplikacji sędziowskiej i aplikacji prokuratorskiej uległ wyczerpaniu, po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście klasyfikacyjnej, wydano decyzję odmowną. Od decyzji A. O. złożył odwołanie. Decyzji zarzucił naruszenie art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, gdyż zgodnie z tym przepisem o kolejności na liście kwalifikacyjnej kandydatów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta, ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. W przypadku równej liczby punktów decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy miejsce na liście kwalifikacyjnej, w którym następuje wyczerpanie limitu, zajmuje więcej niż jedna osoba, limit ulega podwyższeniu o liczbę osób umieszczonych na tym miejscu. Wskazał ponadto, że jego wynik nie został obliczony prawidłowo. Zarzucił również naruszenie § 27, 29 i 30 zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Minister Sprawiedliwości, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. O. od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorska, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że miejsce A. O. na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, zostało ustalone prawidłowo. Bezsporne jest w sprawie, że odwołujący został umieszczony na liście klasyfikacyjnej na miejscu [...], znajdującym się poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem miejsc na aplikację sędziowską (105) i prokuratorską (45). Systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy. Łączna ocena z praktyk jest, stosownie do brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, oceną wystawioną przez patrona koordynatora ze wszystkich praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej. Za takim sposobem obliczania sumy punktów przemawia także treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895), który statuuje, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem jednej łącznej oceny) są sumowane z punktami ze sprawdzianów. Za taką metodą wystawiania ocen przemawia także treść art. 52 pkt 2 ustawy, określający wytyczne dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego. Na podstawie art. 52 pkt 2 ustawy Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292) określił organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji sędziowskiej, stażu na stanowisku referendarza sądowego, jak również sposobu ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, asystenta sędziego, asystenta prokuratora, referendarza sądowego, sędziego, prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów. Ten akt prawny zastąpił wydane na tej podstawie rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., które utraciło moc z dniem 12 października 2011 r. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 4 rozporządzenia, cykl szkoleniowy zamyka sprawdzian wiedzy i umiejętności jej praktycznego wykorzystania z zakresu problematyki objętej danym cyklem szkoleniowym. Oceny sprawdzianu dokonuje się w systemie punktowym od 0 do 5 pkt, przy czym ocena stanowi wielokrotność 0,5 pkt. Za uzyskanie pozytywnej oceny uważa się uzyskanie co najmniej 2 punktów. Przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, może przystąpić do sprawdzianu ponownie tylko raz, w terminie wyznaczonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły. W takim przypadku do sumy punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, wlicza się średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu w obu terminach. Aplikantem aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej może zostać osoba: 1. która posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, 2. która posiada nieposzlakowaną opinię, 3. która nie została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, 4. przeciwko której nie jest prowadzone postępowanie karne o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, 5. która została umieszczona na liście klasyfikacyjnej kandydatów na miejscu w granicach limitów ogłoszonych na dany rok naboru, 6. która w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej listy kwalifikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, złożyła do Dyrektora Krajowej Szkoły wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, 7. która przedstawiła dodatkowo zaświadczenie o zdolności do pełnienia obowiązków odpowiednio sędziego, o którym mowa w art. 57 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, lub prokuratora o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. Powyższe oznacza, że brak spełnienia którejkolwiek z ww. przesłanek skutkować powinno wydaniem decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Jednym z podstawowych warunków decydujących o wydaniu decyzji o przyjęciu lub wydaniu decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską jest pozycja danego kandydata na liście kandydackiej. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację prokuratorską oraz aplikację sędziowską był brak spełnienia przesłanki związanej z umieszczeniem na liście klasyfikacyjnej na pozycji w granicach limitu określonego w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 października 2011 r. w zakresie obu aplikacji - 105 miejsc na aplikacji sędziowskiej i 45 miejsc na aplikacji prokuratorskiej. A. O. na liście klasyfikacyjnej został umieszczony na [...] miejscu, czyli poza wyznaczonym limitem. Wydając decyzję, organ I instancji ma obowiązek odniesienia się do liczby punktów uzyskanych ze sprawdzianów i praktyk, zaś organ odwoławczy winien ustalić, czy liczba została ustalona prawidłowo. W przypadku A. O., suma punktów ze wszystkich sprawdzianów i praktyk wyniosła [...] punkty, co stanowiło podstawę umieszczenia odwołującego na [...] pozycji listy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy "o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów". Lista ta, na zasadzie art. 26 ust. 2 ustawy, jest ogłaszana w Biuletynie Informacji Publicznej i zawiera m.in. liczbę wskazującą na miejsce aplikanta na liście oraz wspomnianą liczbę punktów uzyskanych w toku aplikacji przez każdego aplikanta. Gdyby ustawodawca chciał, aby o miejscu na wspomnianej liście decydowała, obok punktów ze sprawdzianów, średnia a nie suma ocen z praktyk, to dałby temu wyraz konstruując brzmienie tego przepisu następująco: "o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz średnia z praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej". Zgodnie z wykładnią językową art. 26 ust. 3 ustawy, miarodajna jest suma punktów ze wszystkich sprawdzianów, jak i praktyk. W przepisie tym nie ma podstaw do stosowania "średniej arytmetycznej" ocen z praktyk. Z kolei brzmienie § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, w którym mowa jest o sumowaniu ocen uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich praktyk, potwierdza zasadność stanowiska skarżącego. Opinia patrona koordynatora, o której mowa w art. 25 ust. 5 ustawy nie ma znaczenia dla ustalania miejsca aplikantów na liście klasyfikacyjnej, ponieważ kwestię punktacji na potrzeby sporządzania wspomnianej listy reguluje wyłącznie art. 26 ust. 3. Co więcej, nie można przyjąć, by opinia patrona koordynatora miała być "średnią arytmetyczną" ocen z praktyk, gdyż żaden przepis prawa tego nie przewiduje. Skarżący podkreślił, że jego wynik został błędnie obliczony, gdyż Dyrektor KSSiP przy ustalaniu listy klasyfikacyjnej pod uwagę brał sumę punktów ze sprawdzianów oraz średnią arytmetyczną punktów uzyskiwanych z praktyk odbytych w toku aplikacji, postępując wbrew dyspozycji art. 26 ust. 3 ustawy o KSSiP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu, skarga w sprawie niniejszej zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa - w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole - został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej. Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W dodatku systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, dokonana przez organy administracji, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy jest błędna. Za takim sposobem obliczania sumy punktów nie może przemawiać treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, Pogląd taki został wielokrotnie wyrażony zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić również należy, że za taką metodą wystawiania ocen nie przemawia treść art. 52 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego i stanowi, że w rozporządzeniu tym Minister ma określić organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowiskach asystenta sędziego i referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, referendarza sądowego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, ale to wcale nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki stał się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Wprost przeciwnie, rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra Sprawiedliwości nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej. Zatem w przedmiotowej sprawie Minister Sprawiedliwości, na podstawie wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), powinien ponownie przeanalizować stan sprawy i wydać stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.