III SA/Kr 1045/11

Sygn. akt III SA/Kr 1045/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 sierpnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner, Sędziowie WSA Maria Zawadzka, WSA Janusz Kasprzycki (spr.), , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r., sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G, na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, z dnia 1 lipca 2011r. Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lipca 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity, Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w związku art. 54 ust. 1 i ust 2 lit. c) Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE C 31 z 1 lutego 2002 r.) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity, Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia) – po rozpatrzeniu odwołania firmy A Sp. z o.o. w G - od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r., znak: [...], nakazującej Przedsiębiorstwu [...] B Sp. z o.o. w K wycofanie z obrotu produktu pod nazwą filet z tilapii pochodzący z Chin o nr partii [...] z uwagi na stwierdzenie obecności tlenku węgla - umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W czasie kontroli przeprowadzonej w magazynie hurtowym firmy Przedsiębiorstwo [...] B Sp. z o. o. w K ustalono, że w/w podmiot otrzymał od firmy A Sp. z o. o. w G 3200 kg filetów z tilapii pochodzących z Chin, w których stwierdzono obecność tlenku węgla. Powyższa okoliczność spowodowała wydanie przez organ I instancji - Powiatowego Inspektora Sanitarnego – decyzji w dniu [...] 2011 r., znak: [...], o nakazaniu wycofania przedmiotowego środka spożywczego z obrotu. W odwołaniu od tej decyzji A Sp. z o.o. w G zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 109 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niedopełnienie wyznaczonego tym artykułem i spoczywającego na organie obowiązku doręczenia na piśmie swojej decyzji wszystkim stronom postępowania; a także rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony odwołującej w sposób należyty o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz niezapewnienie stronie odwołującej jako stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Ponadto strona odwołująca podniosła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 3 pkt 45 c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez bezpodstawne uznanie obecności tlenku węgla w wycofywanym produkcie za formę zafałszowania środka spożywczego w rozumieniu tego artykułu. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i jej zmianę. Organ odwoławczy - Wojewódzki Inspektora Sanitarny - ocenił, że organ I instancji działa prawidłowo. Ocenił, że organ I instancji zasadnie uznał za stronę postępowania Przedsiębiorstwo [...] B Sp. z o.o. w K wprowadzające do obrotu przedmiotowe środki spożywcze. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 pkt 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wprowadzanie żywności do obrotu oznacza wprowadzanie na rynek, które z kolei jest definiowane jako posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że podmiotem posiadającym kwestionowany produkt w celu sprzedaży jest B Sp. z o.o. w K, a nie A Sp. z o.o. w G. Tym samym dyspozycja art. 6 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - zgodnie z którą środki spożywcze nie spełniające wymagań zdrowotnych nie mogą być wprowadzane do obrotu lub stosowane do produkcji innych środków spożywczych - odnosi się do firmy B Sp. z o.o. w K jako podmiotu wprowadzającego do obrotu. Z powyższych względów A Sp. z o.o. w G nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją o wycofaniu z obrotu kwestionowanego środka spożywczego, albowiem w tym postępowaniu ma jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. W konsekwencji, nie będąc stroną postępowania, nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania od decyzji. Dlatego też organ odwoławczy wydał 1 lipca 2011 r. opisaną na wstępie decyzję. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A Sp. z o.o. w G zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 109 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niedopełnienie wyznaczonego tym artykułem i spoczywającego na organie obowiązku doręczenia na piśmie swojej decyzji wszystkim stronom postępowania; a ponadto rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony skarżącej o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków; naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie skarżącej jako stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; naruszenie art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, poprzez wydanie decyzji mimo braku podstawy prawnej. Ponadto skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 3 pkt 45 c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez bezpodstawne uznanie obecności tlenku węgla w wycofywanym produkcie za formę zafałszowania środka spożywczego w rozumieniu tego artykułu oraz rażące naruszenie art. 6 ust. 2 w/w ustawy poprzez bezpodstawne uznanie produktu, w którym stwierdzono obecność tlenku węgla za niespełniający w związku z tym wymagań zdrowotnych w rozumieniu tego artykułu. Strona skarżąca podkreśliła, że jej status jako strony postępowania wynika z treści art. 28 k.p.a. A Sp. z o.o. w G jako polski odbiorca kwestionowanego produktów w wyniku nakazanego przez organ wycofania towaru narażona została na znaczne koszty związane za zwrotem towaru i jego dalszym przeznaczeniem. A zatem zaskarżona decyzja dotyczy interesu prawnego strony skarżącej, która w związku z tym powinna być traktowana jako strona postępowania. Ponadto status strony postępowania przysługuje stronie skarżącej również z uwagi na to, że w toku kontroli sanitarnej kwestionowany towar identyfikowany był przez stronę skarżącą, a wydana decyzja w sposób jednoznacznie negatywny wpłynęła na sferę obowiązków strony skarżącej, która na mocy przepisów Kodeksu cywilnego i łączącej go z kontrahentem umowy, zmuszona była odebrać zakwestionowany towar ponosząc przy tym znaczne koszty. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Artykuł 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) przewiduje następujące rodzaje rozstrzygnięć, które jest władny podjąć organ odwoławczy. Po pierwsze, utrzymuje on w mocy zaskarżoną decyzję, po drugie, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo po trzecie, umarza postępowanie odwoławcze. W postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, powinna obowiązywać zatem zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Przepisy, które dopuszczają wyjątki od tej zasady powinny być natomiast interpretowane ściśle. Niewątpliwie takim wyjątkiem jest przepis art. 134 k.p.a., który umożliwia załatwienie sprawy poza trybem decyzyjnym w formie niezaskarżalnego postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest akceptowane stanowisko, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej strony jednak przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. sygn. III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, "Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku (nie wyłączając postępowania odwoławczego) jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1970, s. 88)." Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest więc rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak dalej wywodzi Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale system instancyjny ma następujące, charakterystyczne cechy, które sprowadzić można, "(...) po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a." W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Strona skarżąca stara się uwypuklić, że wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, tj., iż skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Przyjęcie nawet takiego poglądu powoduje, że twierdzenie takie powinno zostać zweryfikowane w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli więc owo twierdzenie podmiotu nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. "Ustalenie takiej przesłanki stwarza bowiem obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jako. sui generis zagadnienie wstępne" (wskazana uchwała 7 sędziów NSA). W art. 3 pkt 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity, Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia) ustawodawca zdefiniował pojęcie wprowadzania żywności do obrotu. Według definicji legalnej we wskazanym artykule, przez wprowadzanie żywności do obrotu rozumie się – wprowadzanie na rynek w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 (Dz. U UE L.2002.31.1). "Wprowadzanie na rynek" oznacza więc posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Prawodawca zdecydował więc, że chodzi tu o każdorazowego posiadacza żywności lub pasz – importera jak i odbiorcę. Skoro w rozpatrywanej sprawie przeprowadzona przez organy inspekcji sanitarnej kontrola w dniu [...] 2011 r. wykazała, że posiadaczem produktu pod nazwą filet z tilapii pochodzący z Chin o nr partii [...], była Spółka B Sp. z o.o. w K, to ten podmiot był wprowadzającym ten produkt na rynek. W takim razie trafnie uznał organ odwoławczy, że to B Sp. z o.o. w K ma interes prawny w niniejszej sprawie, a nie jak twierdzi strona skarżąca Spółka A Sp. z o.o. w G wobec treści art. 6 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 54 ust. 1 i ust 2 lit. c) Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE C 31 z 1 lutego 2002 r.), oraz materiału dowodowego w postaci opinii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowego Instytutu Badawczego, wskazującego na cechy przedmiotowego produktu, jako środka spożywczego zafałszowanego. Wobec powyższego obowiązkiem organu odwoławczego było zakończenie postępowania odwoławczego uruchomionego wniesieniem odwołania przez Spółkę A Sp. z o.o. w G wskutek weryfikacji rzeczywistego posiadania interesu prawnego przez stronę odwołującą, która to doprowadziła do negatywnych dla odwołującej się Spółki ustaleń, że nie jest ona podmiotem legitymowanym w świetle przepisów prawa materialnego do wniesienia odwołania, bo nie była posiadaczem produktu w chwili kontroli, co jest okolicznością pierwszorzędną. Drugorzędną kwestią dla oceny posiadania interesu prawnego są natomiast okoliczności związane z cechami tego produktu, eksponowane przez stronę skarżącą. Zdaniem Sądu Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał więc prawidłową decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpatrzenie odwołania wniesionego przez nielegitymowany do tego podmiot skutkowałoby uznaniem rażącego naruszeniem prawa przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając kontrolowane decyzje za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku. .