V SA/Wa 1082/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi S. w M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Przedmiotem skargi z dnia 3 kwietnia 2012r. wniesionej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w M., zwany dalej skarżącym, jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. utrzymująca w mocy następujące decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia: [...] lutego 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] lipca 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. odmawiające Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w M. wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników za miesiące od sierpnia 2010 r. do maja 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w M. przekazał do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące od sierpnia 2010 r. do maja 2011 r. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Ww. decyzjami z dnia: [...] lutego 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] lipca 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Od powyższych decyzji strona skarżąca złożyła odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i orzeczenie o wypłacie dofinansowania. Uzasadniając odwołania od decyzji strona podniosła, że SP ZOZ M. nie jest jednostką budżetową i nie otrzymuje dotacji na swoją działalność. W ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje usługi zdrowotne na rzecz osób fizycznych i innych podmiotów na podstawie zawartych umów , poza przychodami z Narodowego Funduszu Zdrowia uzyskuje również inne przychody, a wynagrodzenia osób niepełnosprawnych zostały sfinansowane z przychodów pozyskanych poza środkami publicznymi. Strona powołała się również na opinię Ministerstwa Pacy i Polityki Społecznej - Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych z dnia 10 grudnia 2010 r., w którym znalazło się stwierdzenie, że należy ustalić źródło finansowania wynagrodzeń i ubiegać się o dofinansowanie do tych wynagrodzeń, które nie są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzje Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a -26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. Wskazał, że w świetle powyższych wyjaśnień dotychczasowe stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej okazało się niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w M. wniósł ozmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie : - art. 26b ust. 7 ustawy z 27.08.1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008r. nr 14 poz. 92 z p.zm.) - przez błędną jego wykładnię. - art. 55 ust. 1 pkt. 1,2,3 i 5 oraz art. 114 ust. 1 pkt. 1,2,3,4,5,6, art. 115 i art.116 ustawy z 15.04.201 lr. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011 nr 112 poz..654 z p. zm.) - przez ich pominięcie przy ocenie co to są środki publiczne w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Skarżący zakwestionował przedstawioną w zaskarżonej decyzji interpretację pojęcia środków publicznych zgodnie z którą wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnionych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. Podniósł, iż o tym że nie wszystkie środki finansowe, którymi dysponują samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej - są środkami publicznymi - świadczą zapisy art. 55 i art. 114-116 ustawy z 15.04.2011r. o działalności leczniczej. Stwierdził również, że art. 114 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej - stanowi, że "podmiot wykonujący działalność leczniczą może otrzymywać środki publiczne - z przeznaczeniem na ... cele wymienione w p. 1,2,3,4,5,6 i 7", z czego wywiódł, że tylko środki wymienione w art. 114 ust.1 pkt.1-7, art. 115 i 116 - które mogą otrzymywać samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej - są środkami publicznymi,co wynika z art. 55 ust. 1 pkt. 4 ustawy o działalności leczniczej. Natomiast środki finansowe określone w art. 55 ust. 1 pkt. 1,2,3,5 i 6 ustawy - nie muszą być środkami publicznymi - albowiem są one określone w ust. 1 - tylko jako "środki finansowe". Stwierdził, że do samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej należy stosować w pierwszej kolejności zapisy ustawy o działalności leczniczej z 15.04.2011r. - a dopiero w przypadku braku stosownych uregulowań w tej ustawie - przepisy innych ustaw. Skoro jednak - art. 55 w związku z art. 114-116 ustawy o działalności leczniczej - wyraźnie wskazuje co to są środki finansowe (ust.1) - a co to są środki publiczne (art.114 ust.1) będące w dyspozycji podmiotów leczniczych - samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej - to nie zachodzi potrzeba szukania określenia środków publicznych (art.26b ust.7 ustawy z 27.08.1997r.) - w innych aktach prawnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem przepisów uzasadniającym jej uchylenie, a zarzuty skargi uznał za nieuzasadnione. Stosownie do art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( t.jed. Dz. U. z 2008r. Nr 14, poz.92 ze zm.) miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Podstawową kwestią, którą należało rozstrzygnąć rozpoznając skargę było ustalenie czy wszystkie środki finansowe jakimi dysponuje skarżący jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej są środkami publicznymi i w konsekwencji czy środki przeznaczane przez skarżącego na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych. Skarżący jest więc jednostką sektora finansów publicznych. Natomiast stosownie do art. 5 ust.1 pkt 1 i 5 tej ustawy środkami publicznymi są (między innymi) dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust.2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Na gruncie przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca są środkami publicznymi. Środkami publicznymi są również i te wpływy, które skarżący osiąga z tytułu świadczonych przez siebie usług zdrowotnych na rzecz podmiotów innych niż NFZ i na rzecz osób fizycznych oraz ze sprzedaży usług niemedycznych, z lokat bankowych, kar umownych i innych przychodów. W związku z powyższym wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca są środkami publicznymi i w konsekwencji środki, które strona skarżąca przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (sp zoz) w pierwszej kolejności należy stosować przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( Dz.U. Nr.112, poz. 654), a dopiero w braku stosownych uregulowań w tej ustawie, przepisy innych ustaw, na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa o działalności leczniczej weszła w życie dnia 1 lipca 2011 r. i ma zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce po tej dacie. Do dnia 1 lipca 2011 r. zasady funkcjonowania zakładów opieki zdrowotnej uregulowane były w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.jed. Dz.U.2007 r. Nr 14, poz.89). Sąd wskazuje, że wbrew twierdzeniu skarżącego, ustawa o działalności leczniczej nie zawiera definicji środków publicznych ani definicji środków finansowych. Wskazany przez skarżącego przepis art. 55 ustawy o działalności leczniczej określa źródła, z których sp zoz może uzyskiwać środki finansowe oraz cele, na które te środki może przeznaczać. Wskazane przez skarżącego przepisy art. 114 , 115 i 116 tej ustawy określają zasady otrzymywania i wykorzystywania otrzymanych środków publicznych przez podmioty wykonujące działalność leczniczą, nie zawierają natomiast definicji środków publicznych. Stosownie do art. 55 ustawy o działalności leczniczej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może otrzymywać środki finansowe, które będą ze względu na źródło pochodzenia – do daty otrzymania ich przez sp zoz - środkami finansowymi publicznymi lub niepublicznymi. Natomiast od chwili uzyskania środków finansowych przez sp zoz czyli jednostkę sektora finansów publicznych, otrzymane przez taką jednostkę środki finansowe będą się środkami publicznymi, bez względu na źródło ich pochodzenia, stosownie do przepisów art. 5 ust.1 pkt 5 i ust.2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, co zostało wyżej wyłożone. Analogicznie przedstawiała się sytuacja pod rządami ustawy o zoz. Należy podkreślić, że zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest definicją legalną obowiązującą we wszystkich dziedzinach prawa, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co ani w ustawie o rehabilitacji, ani w ustawach o zoz i o działalności leczniczej nie ma miejsca . Dlatego oceniając, czy w świetle przepisu art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji, środki na wynagrodzenia wypłacane pracownikom niepełnosprawnym przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w M. są środkami publicznymi należy stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organy orzekające prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.