I OSK 683/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1260/12 o odrzuceniu skargi T. G. na działania Rady Miasta Stołecznego Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1260/12, odrzucił skargę T. G. na działania Rady Miasta Stołecznego Warszawy. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, iż T. G. wniósł skargę na działania Rady Miasta Stołecznego Warszawy, zarzucając jej przyzwalanie na matactwa, ukrywanie dowodów oraz łamanie prawa w sprawach zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 522/12 oraz VII SA/Wa 523/12. Czynności tych, zdaniem skarżącego, dopuścili się pracownicy Rady Miasta. Skarga poprzedzona została wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wskazanym wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i polegającą odrzuceniu. Zdaniem Sądu stanowi ona w istocie skargę na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a. W sprawach tego rodzaju sądy administracyjne nie są właściwe. Instytucja skarg uregulowanych w Dziale VIII K.p.a. (w tym skarg z art. 227 K.p.a.) obejmuje krytykę wykonywania zadań przez właściwe organy lub ich pracowników. Skargi te zatem nie podlegają kontroli sądu administracyjnego zarówno na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez uznanie, bez dokonania wszechstronnych wyjaśnień i bez oparcia swej oceny na całości akt sprawy, iż przedmiotowa skarga nie ma cech środka prawnego uregulowanego w przepisach postępowania administracyjnego lub innych procedurach, podczas gdy mając na uwadze przedmiot skargi, tj. działalność organu gminy, wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszeń, a także przywołanie w skardze "bezczynności organu" oraz "przewlekłości postępowań", Sąd winien dokonać wyjaśnień i ustaleń, czy skarga nie została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także czy nie zachodzą podstawy skargi z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a., czego jednak nie uczynił odrzucając skargę; 2) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 227 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa skarga stanowi faktycznie skargę na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 K.p.a., w których to sprawach sądy administracyjne nie są właściwe i w konsekwencji błędnym odrzuceniu na tej podstawie skargi, podczas gdy sprawy w zakresie skarg, o których mowa w art. 227 K.p.a. mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego bowiem w przypadku skargi na działalność organu wykonawczego gminy zgodnie z art. 229 pkt 3 K.p.a. rozpatruje ją rada gminy w formie uchwały, która następnie w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego; 3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne odrzucenie przedmiotowej skargi, którą Sąd uznał za skargę na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 K.p.a., nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie ocenił w żaden sposób okoliczności, iż przedmiotem skargi jest działalność organu gminy, oraz że skarżący wezwał uprzednio organ do usunięcia naruszeń, na które wskazano w skardze. Okoliczności te powinny zostać zbadane przez Sąd pod kątem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach obowiązkiem Sądu, przed dokonaniem oceny dopuszczalności skargi, było wyjaśnienie jakim postępowaniom skarżący zarzuca przewlekłość i bezczynność oraz ocena czy można je zaliczyć do postępowań określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., czego Sąd nie dokonał. Ponadto błędnie uznał, że w sprawach skarg, o których mowa w art. 227 K.p.a. sądy administracyjne nie są właściwe zarówno na podstawie art. 3 P.p.s.a, jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych, bowiem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić podstawę kontroli sądu administracyjnego w sprawach skarg w rozumieniu art. 227 K.p.a. Skoro zatem Sąd uznał, iż przedmiotowa skarga stanowi skargę w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego, błędne jest jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. bowiem właściwsze, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, byłoby powołanie się na art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W ocenie organu skarga T. G. nie może zostać zakwalifikowana do któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. aktów administracyjnych, a tym samym zachodzi brak właściwości sądu do rozpoznania wniesionej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie pomimo błędnej podstawy prawnej odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że słusznie autor skargi kasacyjnej wskazał, iż Sąd I instancji oparł zaskarżone postanowienie na błędnej podstawie prawnej. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga wniesiona przez T. G. stanowi skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a. niepodlegającą kognicji sądów administracyjnych, winien odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na końcowy wynik sprawy, tym bardziej, że w tej materii brak jest jednolitości w judykaturze. Przechodząc do rozpoznania dalszych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie przedmiot skargi złożonej przez skarżącego do sądu wojewódzkiego, obejmujący zarzuty odnoszące się do: matactw, poświadczania nieprawdy, ukrywania dowodów, "łamania" konfliktu interesów, wprowadzania sądów w błąd oraz nękania samego skarżącego, w stosunku do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, Rady Miasta Stołecznego Warszawy, ZGN Śródmieście, Burmistrza Dzielnicy Śródmieście oraz radcy prawnego zatrudnionego w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy, nie spełnia warunków określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zatem Sąd I instancji zasadnie zakwalifikował ją jako skargę powszechną, o której mowa w art. 227 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pogląd ten obejmuje każdy etap postępowania skargowego. Działania podejmowane przez organ w trybie przepisów dotyczących skarg i wniosków zamieszczonych w Dziale VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Takie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi T. G. organ wystosował do skarżącego w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. Na tego rodzaju zawiadomienie nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzja i postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga z art. 227 K.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (p. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. III SAB 7/99, ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 27, LEX nr 40203 – tamże zajęte stanowisko zachowało aktualność po reformie sądownictwa administracyjnego i jest dotąd powszechnie aprobowane). Taki też charakter skargi przyjęły sądy obu instancji orzekając w materii prawa pomocy w sprawie (p. postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OZ 779/12). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dowodzący, że złożona skarga do sądu powinna być potraktowana jako skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sama tylko okoliczność, że strona wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa w sposób określony w powołanym wyżej przepisie pozostaje bez znaczenia, skoro przedmiot skargi nie obejmował spraw, które – zgodnie z art. 3 P.p.s.a. – podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, o ile wcześniej wezwie organ do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. To zatem na stronie skarżącej, a nie na Sądzie, ciąży obowiązek wykazania prawem chronionego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego który został naruszony uchwałą rady gminy. Skarga T. G. wniesiona w niniejszej sprawie tych wymagań nie spełnia. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepisy te znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznawania skargi, a więc skargi skutecznie wniesionej i dopuszczalnej. W niniejszej sprawie skarga okazała się niedopuszczalna. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 166 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć stosowny wniosek w wojewódzkim sądzie administracyjnym wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł także o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).