II GSK 303/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Małgorzata Rysz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 14/12 w sprawie ze skargi U.-M. Spółki z o.o. w K. – Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz U.-M. Spółki z o.o. w K. – Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., w sprawie ze skargi U.– M. Spółki z o.o. w K. – Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz orzekł o kosztach. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: w dniu 15 września 2010 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie rehabilitacji ogólnoustrojowej w ośrodku/oddziale dziennym. W rankingu otwarcia oferta skarżącej zajęła trzecią pozycje z łączną ilością punktów 45,55, w tym za ofertę cenową – 15 punktów, ciągłość – 8,89 punktów, kompleksowość – 5 punktów i jakość 16,66 punktów. W wyniku prowadzonych w dwóch turach negocjacji z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, skarżąca zgodziła się na obniżenie ceny z 1,05 do 0,95 złotych. Oferta skarżącej, w rankingu końcowym uzyskała łącznie 59,841 punktów, zajmując trzecią pozycje w związku z czym nie otrzymała propozycji ilościowej świadczeń i nie została wybrana. W wyniku wniesionego przez skarżącą "protestu", Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, traktując go jako odwołanie, decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalił to odwołanie. Przeze NFZ, decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. uchylił decyzje Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ponownie oddalił odwołanie skarżącej. Prezes NFZ w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej spółki, decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że oferta skarżącej nie została wybrana pomimo spełniania przez nią wszystkich warunków formalnoprawnych, gdyż jako najkorzystniejsze wybrane zostały oferty, które uzyskały najwyższą ocenę punktową. Oferta skarżącej uzyskała 59,841 punktów zaś minimalna liczba punktów, która kwalifikowała ofertę do podpisania umowy to 65,477 punktów. Organ nie zgodził się ze skarżącą, że bezpodstawne w ocenie spółki zaokrąglenie przez komisję konkursową kwoty za punkt jednostkowy z 0,94 do 0,95 spowodowało utratę przez skarżącą 0,8 punktu w kryterium cenowym i w konsekwencji zajęcie niższej pozycji rankingowej, gdyż przyznanie skarżącej maksymalnej możliwej punktacji za cenę (30 punktów) nie spowodowałoby zmiany jej pozycji w rankingu. Obniżenie ceny przez oferenta poniżej kwoty 0,94 nie skutkowało w ocenie organu dalszym zwiększeniem punktacji w kryterium cenowym. Organ zauważył, że dalsza zmiana ceny przy uzyskanej przez skarżącą za to kryterium ilości 29,286 punktów nie mogło mieć wpływu na jej pozycje w rankingu przy niezmienionych kryteriach niecelowych. W sytuacji gdy po przeprowadzonych negocjacjach cenowych skarżąca zajęła trzecie miejsce w rankingu ofert, wobec czego nie zaproponowano jej kontraktu, nie mogło być w ocenie organu naruszeniem interesu skarżącej wybranie, jeśli w postępowaniu wybrane zostały oferty wyższą końcową punktacją w rankingu. Uwzględniając skargę spółki Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustaw o świadczeniach opieki zdrowotnej) Fundusz ma obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wobec tego jeśli organ ma obowiązek skontrolować rozstrzygnięcie z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skontrolować te oceny z samymi ofertami. Oceny i oferty powinny być zatem załączone do akt postępowania administracyjnego, co powinno mieć, stosownie do art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), wyraz w uzasadnieniu decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że objęta skargą decyzja koncentrowała się na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej. Wskazał również, że dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędnym jest szczegółowe wykazanie z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, iż uzyskana ilość punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przyjętych i jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów. Brak odniesienia się przez organ w tym zakresie należało uznać w ocenie Sądu I instancji za niewyjaśnienie wszystkich istotnych dl prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności co również uniemożliwiało przeprowadzenie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej. W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej: p.u.s.a.) i uchylenie decyzji Prezesa NFZ w oparci o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1. naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: - przeprowadził postępowanie administracyjnej nie przeprowadzając analizy porównawczej ofert w dostatecznym zakresie w oparciu o oferty świadczeniodawców; - nie udostępnił pełnych ofert konkurentów, które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczył granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczył kwestii administracyjnej kontroli czy w prowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego – wobec czego żądane przez skarżącą dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności; - podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezesa NFZ prawidłowo ustalił, że: a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono zasad, w szczególności zasad równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku; b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony; c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organy funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono praw w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta – świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującej się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującej się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparci o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron – wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny; 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezesa NFZ ni uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że: - Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującej się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparci o które dokonano wycenę punktową złożonych ofert, II. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i art. 154 powołanej ustawy jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasad równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka U. – M. wniosła o jej oddalenie i zasądzeni kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: | | |Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. | |Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod | |rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć | |wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. | |Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu | |sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie | |podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. | |Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa | |materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów | |postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora| |skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd| |I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa | |materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w | |odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji| |prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. | |Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej | |kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym | |wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu | |faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, | |ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010,| |s. 419). | |W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. | |Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga poczynienia wpierw uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości | |postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego | |w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Uwagi takie | |zostały już sformułowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 121/12, a | |ponieważ skład orzekający w tej sprawie je podziela, uzasadnionym będzie przytoczenie tam zamieszczonych wywodów. Istotne w tym | |zakresie znaczenie mają dwa artykuły ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków | |publicznych: art. 152 i art. 154. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku | |naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, | |przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zd. pierwsze u.s.o.z. stanowi,| |że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia | |ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor | |oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154). | |Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w | |każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia | |umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek | |zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że | |cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z | |art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie | |wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na | |dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy | |wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że | |odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia | |tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego | |tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za | |tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, | |jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców).| |Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite | |porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania | |wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej | |konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie| |jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na | |podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. | |Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej| |uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza | |do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.s.o.z., który | |stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to | |wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego | |rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie | |decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa Funduszu. | |Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów | |Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów tego Kodeksu w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy | |Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone | |zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w | |art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają | |zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do| |rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że Kodeks postępowania | |administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie | |uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. | |Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela zarzutów skargi | |kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do | |zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie | |doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że | |"postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". | |To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego skarżący zdaje się | |wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem | |Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 u.s.o.z. nie uzasadniają tego | |stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli | |rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez | |organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. | |Przepis art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 u.s.o.z. o tym, na jakich | |zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, | |których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy | |o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób | |odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności | |nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne | |postępowanie administracyjne uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o| |czym mowa w art. 152 ust. 1 u.s.o.z.) nie może być traktowany jako materialna przesłanka – warunek dopuszczający wniesienie odwołania. | |Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie | |wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu | |subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad | |przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu | |administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego | |postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem Naczelnego Sądu | |Administracyjnego, pod względem merytorycznym od określenia w Kodeksie postępowania administracyjnego legitymacji do wszczęcia | |postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). | |Jak już podnoszono, według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art.| |153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakichkolwiek | |przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad Kodeksu postępowania | |administracyjnego określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających | |przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania | |administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art.| |77 § 1 k.p.a. | |O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 u.s.o.z., mówiące że "po rozpatrzeniu | |odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa | |spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek | |rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. | |Niejako na marginesie tej sprawy można natomiast zauważyć, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad | |ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z | |art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.s.o.z. zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego | |Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie | |zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.s.o.z. stanowiący o rozwiązaniu | |komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 u.s.o.z. w sytuacji, gdy | |Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia | |postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że | |uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy | |się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z | |odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. | |Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie | |zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. | |Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym | |się od tego pierwszego charakterem prawnym. Te uwagi pozwalają odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego | |wypowiedzi Sądu I instancji na temat zastosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 73 - 74 k.p.a., | |regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego | |postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, | |konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki | |zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być | |przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie | |skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko | |porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno | |oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd | |Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w| |postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących | |np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji | |prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, | |poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, | |dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając| |już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to | |należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według | |zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli | |zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. | |Zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym, | |prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnia stwierdzenie, że Sąd I instancji miał | |podstawy do uchylenia decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu kontrolnym i prawidłowo swoje rozstrzygnięcie uzasadnił. | |Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela ocenę tego Sądu, że organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia | |umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania | |jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować | |i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. | |Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego| |na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego | |wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia | |postępowania w sprawie zawarcia umowy. Wbrew temu, co zarzuca organ wnoszący skargę kasacyjną, w uzasadnieniach decyzji | |administracyjnych uchylonych przez Sąd I instancji nie ma wyjaśnień dotyczących tych najistotniejszych kwestii. Organy nie odniosły się| |przekonywająco do konkretnych zarzutów podnoszonych w odwołaniach, poprzestając na ogólnikowych rozważaniach. | |Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a , orzekł, jak w | |sentencji. | | |