IV SA/Po 465/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T. M. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r., (znak sprawy: [...]), mocą której Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta") ponownie odmówił T. W. przyznania stypendium z tytułu podjęcia nauki. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym szczegółowo przedstawionym w uzasadnieniach obu decyzji. Na wniosek T. W. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca" lub "Strona") Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. przyznał Wnioskodawcy, począwszy od dnia [...] maja 2011 r., stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki w szkole wyższej (tj. wznowienia nauki w formie studiów niestacjonarnych na Wydziale [...]; dalej: "[...]"). Decyzją ostateczną z [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta pozbawił Stronę, na jej wniosek, statusu osoby bezrobotnej. Uznawszy w związku z tym, że Wnioskodawca nie spełnia już przesłanek do otrzymywania ww. stypendium, decyzją z [...] listopada 2011 r. – utrzymaną w mocy decyzją Wojewoda z dnia [...] grudnia 2011 r. – orzekł o utracie prawa do tego świadczenia. Pismem z dnia[...] grudnia 2011 r., uzupełnionym dalszymi pismami z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz [...] stycznia 2012 r., Strona złożyła ponowny wniosek o przyznanie stypendium z tytułu kontynuowania nauki, załączając doń m.in. decyzję Dziekana [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczącą wznowienia przez Stronę studiów w trybie studiów niestacjonarnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania Wnioskodawcy stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki w szkole wyższej. Na skutek odwołania Strony, Wojewoda decyzją z [...] lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podkreślając m.in., że Strona spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do uzyskania stypendium. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w zw. z art. 55 ust. 1, art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 36 oraz art. 9 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, z późn. zm.; dalej: "u.p.z.i.r.p.") – ponownie odmówił Wnioskodawcy przyznania stypendium z tytułu podjęcia nauki. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że w świetle złożonych dokumentów i oświadczeń Wnioskodawca wprawdzie spełnia warunki niezbędne do przyznania prawa do stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki, określone w art. 55 ust. 1–3 u.p.z.i.r.p., jednak w takim przypadku organ może, ale nie ma obowiązku przyznania stypendium. Możliwość uzyskania tego świadczenia nie jest prawem podmiotowym, powszechnie zagwarantowanym, lecz uprawnieniem dobrowolnie ukształtowanym przez państwo, z którego skorzystać mogą osoby spełniające określone w ustawie warunki. Nie każdy bezrobotny musi uzyskać taką pomoc, gdyż jest to świadczenie o charakterze specjalnym. Prezydent Miasta ocenił, że za odmową ponownego przyznania Wnioskodawcy prawa do stypendium z tytułu podjęcia nauki przemawia interes społeczny. Ograniczona i od dwóch lat utrzymująca się na niskim poziomie ilość środków Funduszu Pracy przeznaczonych na aktywizację zawodową bezrobotnych wymaga dokonywania każdorazowo wnikliwej analizy, z jednej strony, trafności oraz skuteczności działań aktywizujących, z drugiej – efektywności zatrudnieniowej oraz kosztowej. W tym kontekście organ podkreślił, że Strona w okresie niecałych 9 miesięcy roku 2011 dwukrotnie (za każdym razem z powodu naruszenia obowiązków studenta określonych w Regulaminie studiów) została skreślona z listy studentów. Ocenił, że bezwzględne pierwszeństwo w otrzymaniu wnioskowanego stypendium ma ten bezrobotny, który jeszcze nie korzystał z tej formy aktywizacji zawodowej. Zaznaczył, że w pierwszym wniosku o przyznanie stypendium Wnioskodawca zadeklarował ukończenie studiów w roku 2011, a w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. zadeklarował ukończenie studiów w semestrze letnim 2012 r. Organ podkreślił, że pomimo wcześniejszego umożliwienia zdobywania kwalifikacji Wnioskodawca został skreślony z listy studentów z powodu nie złożenia w wymaganym terminie pracy dyplomowej, a od decyzji Dziekana [...] nie złożył odwołania, przez co decyzja ta stała się ostateczną. Ocenił, że takie zachowanie wskazuje, iż Strona nie dba o swoje interesy, jak też nie dba o postawione do jej dyspozycji środki Funduszu Pracy. Zauważył, że w roku akademickim 2010/2011 Wnioskodawca wznowił naukę na V roku studiów, natomiast w roku akademickim 2011/2012 na niższym, bo IV roku, zatem termin ukończenia studiów wydłużył się, a nie uległ skróceniu. Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawcy, opisaną na wstępie decyzją z dnia[...] kwietnia 2012 r., Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący spełnia łącznie przesłanki określone w art. 55 u.p.z.i.r.p. uprawniające do uzyskania wnioskowanego stypendium, gdyż: 1) jest osobą bezrobotną, 2) bez kwalifikacji zawodowych i 3) podjął dalszą naukę w okresie 12 miesięcy od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Podkreślił, że przywołany przepis nie warunkuje, iż osoba bezrobotna tylko raz może wnioskować o stypendium, a w przypadku ponownego złożenia wniosku po ponownym podjęciu nauki nie może mieć przyznanego takiego świadczenia. W ocenie Wojewody organ I instancji dokładnie zbadał sytuację materialną i bytową strony oraz dokumenty potwierdzające kwestię kontynuowania przez Stronę nauki w szkole wyższej. Trudna sytuacja Skarżącego nie jest kwestionowana, jednak Prezydent Miasta nie jest zobowiązany ustawowo do przyznania tego stypendium, zaś organ odwoławczy "nie może narzucić organowi I instancji dokonania wypłaty świadczenia, bowiem nie jest dysponentem środków". Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wnioskodawca podkreślając, że działania Wojewody w przedmiotowej sprawie nie mogą ograniczać się do sprawdzenia legalności decyzji organu I instancji. Organ II instancji uprawniony jest do stosownej zmiany decyzji i narzucenia wypłaty świadczenia według swojego uznania, w zakresie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej: "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organ odwoławczy, wbrew obowiązkom płynącym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ograniczył się do skontrolowania zgodności z prawem decyzji organu I instancji, zamiast powtórnie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Zgodnie z przywołaną zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest, co do zasady, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (z wyjątkiem przewidzianym w art. 138 § 2 k.p.a.). Nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Oznacza to w szczególności, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, w pełnych ramach przez tę ostatnią decyzję wyznaczonych (stąd też m.in. k.p.a. nie określa rodzajów naruszeń przepisów prawa, które dają podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji). W ocenie Sądu ten zasadniczy element konstrukcji prawnej odwołania nie może być modyfikowany względami natury ustrojowej, ani tym bardziej okolicznością, kto jest dysponentem środków finansowych, z których miałaby nastąpić wypłata świadczenia będącego przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1993 r. (SA/Wr 1384/92, ONSA 1994 nr 1 poz. 32) rozpoznając odwołanie od decyzji administracyjnych wydanych przez wójta lub burmistrza w sprawach zleconych gminie, wojewoda nie może ograniczyć się do badania zgodności owych decyzji z prawem, lecz powinien rozstrzygnąć merytorycznie o sprawie administracyjnej, a więc również zbadać decyzję z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przytoczony pogląd NSA w pełni podziela. Jego trafność i aktualność potwierdza dodatkowo fakt uchylenia z dniem 01 stycznia 2004 r. przepisu art. 138 § 3 k.p.a., który wyłączał dopuszczalność merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy spraw należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, gdy przepisy prawa pozostawiały sposób ich rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. Przepisem tym dokonano – ze względów ustrojowych (ochrony samodzielności samorządu terytorialnego) – zróżnicowania kompetencji organu odwoławczego, który w zakresie decyzji podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego miał pełną kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, gdy przepis prawa nie pozostawiał sposobu rozstrzygnięcia uznaniu organu oraz kompetencję ograniczoną, w razie gdy przepis prawa pozostawiał sposób rozstrzygnięcia takiemu uznaniu. Jak trafnie podkreśla się w doktrynie (zob. B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, KPA. Komentarz, Warszawa 2011, art. 138, Nb 6), takie zróżnicowanie kompetencji organu odwoławczego z przyczyn ustrojowych odchodziło od podstawowej koncepcji ochrony prawnej interesu prawnego jednostki. Oznaczało odejście od modelu reformacyjnego odwołania na rzecz modelu kasacyjnego z uszczerbkiem dla ochrony prawnej strony. Wniesienie odwołania jest bowiem wyrazem niezadowolenia strony z rozstrzygnięcia organu I instancji i wyrazem woli, aby sprawę ponownie rozpoznał i rozstrzygnął organ odwoławczy. Ograniczenie tego prawa z przyczyn ustrojowych trudno oceniać pozytywnie. Nie jest bowiem zasadne wyżej stawiać względy ustrojowe od praw jednostki, które przez przyznanie kompetencji samorządu terytorialnego są ograniczone. Ponadto rozwiązanie to pozostawało w sprzeczności z zasadą prawa do szybkiego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że na skutek odwołania Wnioskodawcy Wojewoda winien rozpoznać sprawę ponownie, w jej całokształcie, tj. zarówno w aspekcie zgodności zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta z prawem, jak i jej merytorycznej zasadności oraz celowości. Tymczasem, jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ograniczył się do kontroli legalności decyzji organu I instancji, uchybiając tym samym zasadzie z art. 15 k.p.a. Na tle tego przepisu w szczególności nietrafne jest stanowisko Wojewody, że "organ odwoławczy nie może narzucić organowi I instancji dokonania wypłaty świadczenia, bowiem nie jest dysponentem środków". Wskazane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w świetle całokształtu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wykluczyć, że gdyby organ odwoławczy nie oparł się na przywołanym wyżej, błędnym stanowisku co do zakresu przysługującej mu kompetencji, w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie odmiennej treści. Zakres kognicji ograniczony do kryterium legalności cechuje natomiast kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny, co wynika jednoznacznie z art. 1 § 2 p.p.s.a. Analizując, w związku z dyspozycją art. 135 p.p.s.a., z tej perspektywy także decyzję Prezydenta Miasta, będącą niewątpliwie decyzją uznaniową, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszenia prawa. W ocenie Sądu organ I instancji odmawiając Skarżącemu przyznania wnioskowanego stypendium nie wykroczył poza granice uznania administracyjnego. Wskazane przez organ motywy takiego rozstrzygnięcia należy ocenić jako dopuszczalne i uzasadniające wydaną decyzję w stopniu nie pozwalającym na postawienie jej zarzutu niedozwolonej arbitralności. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi i wytyczne, tj. w szczególności nie ograniczy się do kontroli decyzji organu I instancji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, lecz rozpozna sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Następnie, w zależności od wyników tego rozpoznania podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając.