II GSK 1891/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. S. Z. w Sz., P. L. O. Z. dla D. w Sz., P. L. U. w Sz. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 670/12 w sprawie ze skargi P. P. S. Z. w Sz., P. L. O. Z. dla D. w Sz., P. L. U. w Sz. na czynność Zarządu Powiatu Sz. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 670/12, odrzucił skargę [...] na czynność Zarządu Powiatu S. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla szkół. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że na posiedzeniu Zarządu Powiatu S. w dniu 22 grudnia 2010 r. ustalono, m. in. nie podejmować kroków w celu zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu w S. z 29 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, zastosować zmianę sposobu liczenia dotacji, przyjmując, koszty stałe utrzymania jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju z powiatów drawskiego, wałeckiego i świdnickiego, dotacje ustalić na poziomie 55 % kosztów stałych i opisać szczegółowo w części opisowej uchwały budżetowej na 2011 r. Pismem z 31 stycznia 2011 r. R. K. i D. K. prowadzący [...] (dalej: "skarżący") zwrócili się do Starosty S. o podanie: stawki dotacji miesięcznej na słuchacza w 2011 r. w ww. szkołach; kwoty podstawy naliczenia dotacji z podziałem na składniki wydatków bieżących; wysokości bonu oświatowego na 2011 r.; wysokości wag P7, P8, P13. Starosta S. w imieniu starostwa, pismem z 7 lutego 2011 r. udzielił skarżącym odpowiedzi na ich pismo z dnia 31 stycznia 2011 r., którą doręczono im w dniu 11 lutego 2011 r. Następnie pismem z 18 lutego 2011 r. skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Starosty zawartym w piśmie z 7 lutego 2011 r., które uznały za wypowiedź połowiczną. Uzupełniły także swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 31 stycznia 2011 r. Na powyższe pismo Starosta S. odpowiedział skarżącym pismem z 17 marca 2011 r. Ponadto Starosta S. pismem z 10 czerwca 2011 r. poinformował skarżących, że na posiedzeniu Zarządu Powiatu S. w dniu 28 kwietnia 2011 r. dokonano określenia stawki na jednego słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych w formie stacjonarnej w wysokości 178,75 zł od 1 lutego 2011 r. i wyrównania przekazanej dotacji za miesiące: luty, marzec, kwiecień 2011 r. w kwocie 2.023,98 zł oraz, że dotacja za maj 2011 r. zostanie przekazana według nowej ustalonej stawki. W piśmie z 20 lutego 2012 r. skierowanym do Starosty S. skarżący wnieśli uwagi w zakresie weryfikacji stawek dotacji za 2011 r. i dokonanych czynności przekazania dotacji, wynikającą z różnic weryfikowanych stawek w dniu 31 stycznia 2012 r. Przedstawiły także uchybienia, jakich ich zadaniem dopuścił się organ. W odpowiedzi na to pismo Starosta S. pismem z 13 marca 2012 r. udzielił odpowiedzi skarżącym. Pismem z 28 marca 2012 r. zatytułowanym "wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa" pełnomocnik skarżących wezwał Starostę S. do zaprzestania naruszania prawa, polegającego na niezastosowaniu art. 90 ust. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "ustawa o systemie oświaty"). Według skarżących organ w piśmie z 13 marca 2012 r. nie wskazał żadnych konkretnych szkół znajdujących się w powiatach sąsiednich, od których uzyskał stosowne informacje i ustalił wysokość przedmiotowej dotacji. Nie podał również odrębnej stawki dotacji dla słuchaczy kształcących się w zawodach medycznych. Ponadto, jak wskazali, w sąsiednich powiatach nie ma szkół kształcących w zawodach medycznych, wobec czego organ winien zwrócić się o informację w tym zakresie do Marszałka Województwa. Starosta S. pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r., nie stwierdził naruszania prawa w zakresie, opisanym w piśmie stron z 28 marca 2012 r., które doręczono stronom z dnia 8 maja 2012 r. Pełnomocnik skarżących złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na "brak czynności Zarządu Powiatu w przedmiocie obliczenia i przekazania dotacji" (data nadania dnia 5 czerwca 2012 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), jak to wskazano na wstępie, skargę odrzucił. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, skarga odnosi się do czynności Zarządu Powiatu S. podjętych na posiedzeniu tego organu w dniach 22 grudnia 2010 r. i 28 kwietnia 2011 r., odzwierciedlonych w protokołach nr 4/2010 i nr 18/2011, której zgodność z prawem, w świetle powyższych rozważań podlega kontroli sądu. Toteż skargę do Sądu na tę czynność można było wnieść po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji skarżący pismem z dnia 7 lutego 2011 r., doręczonym w dniu 11 lutego 2011 r., zostali poinformowani o wysokości dotacji w 2011 r. Ponadto, skarżący pismem z 10 czerwca 2011 r., doręczonym 15 czerwca 2011 r., zostali poinformowani o wysokości stawki dotacji na 2011 r. na jednego słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych w formie stacjonarnej, wynikającej z podjęcia czynności zatwierdzenia przez Zarząd Powiatu S. na posiedzeniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. kwoty miesięcznej dotacji. Czternastodniowy termin do wniesienia wezwania do organu o usunięcie naruszenia prawa, w ocenie Sądu pierwszej instancji, liczony od dnia 11 lutego 2011 r., upłynął z dniem 25 lutego 2011 r. Termin ten liczony od dnia 15 czerwca 2011 r. upłynął 29 czerwca 2011 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący dotrzymali terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a. odnośnie złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa co do czynności Zarządu Powiatu S. z dnia 22 grudnia 2010 r., o których zawiadomieni zostali pismem Starosty z dnia 7 lutego 2011 r. Powyższym wezwaniem, było pismo skarżących z 18 lutego 2011 r., mimo nie oznaczenia go przez skarżących jako "wezwania do usunięcia naruszenia prawa", gdyż zawierało w swojej treści elementy tego wezwania. Organ udzielił skarżącym odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z 17 marca 2011 r., doręczonym 18 marca 2011 r. Wobec powyższego na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę należało wnieść w terminie do 18 kwietnia 2011 r. Skarżący natomiast wnieśli skargę dopiero 5 czerwca 2012 r. Natomiast odnośnie czynności Zarządu Powiatu S. podjętej na posiedzeniu w dniu 28 kwietnia 2011 r., a dotyczącej również dotacji za 2011 r., skarżący zostali poinformowani 15 czerwca 2011 r. Zatem, termin czternastodniowy do wniesienia wezwania organu do usunięcie naruszenia prawa upłynął 29 czerwca 2011 r. W tym przypadku, skarżący uchybili terminowi określonemu w art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż ze wspomnianym wezwaniem nie wystąpili przed złożeniem skargi, co czyni ją niedopuszczalną. W ocenie Sądu pierwszej instancji pisma skarżących z 20 lutego 2012 r. i 28 marca 2012 r. nie mogły stanowić wezwania, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżący złożyli skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia, gdy w rzeczywistości termin ów nie upłynął. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosowanie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Wskazany przepis uzależnia skuteczność wniesienia skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., od uprzedniego skierowania przez skarżącego do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W powołanym przepisie ustawodawca zakreślił termin do dokonania tej czynności oraz określił sposób ustalenia momentu, od którego należy go liczyć. Użyte w przytoczonym przepisie sformułowanie "od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności" nie może być jednak interpretowane w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej. W świetle powołanego przepisu rozpoczęcie biegu ww. terminu uzależnione jest jedynie od powzięcia lub stwierdzenia możliwości powzięcia informacji o akcie lub czynności. Nie doprecyzowano w nim natomiast jakiego charakteru ma to być informacja oraz z jakiego źródła ma ona pochodzić. Istotnym zaś pozostaje, że dotarła do osoby wnoszącej skargę, lub obiektywnie rzecz biorąc, mogła do niej dotrzeć. Ustawodawca nie doprecyzował również, że potencjalny skarżący podjął lub mógł podjąć informację o wadliwym akcie lub dokonanej czynności z konkretnego katalogu źródeł (np. inny wyrok, orzeczenie administracyjne lub pismo urzędowe), jak również, że informacja ta powinna obejmować dane o wadliwości takiego aktu lub czynności oraz okoliczności związane ze skutkami ich wydania lub podjęcia. Dlatego omawiana informacja musi obejmować wyłącznie kwestię wydania aktu lub podjęcia czynności. Od momentu jej uzyskania lub stwierdzenia takiej możliwości należy liczyć termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Ewentualna zaś ocena wadliwości takiego aktu lub czynności jest związana subiektywnym odczuciem strony, która przekonana o ich niezgodności z prawem, inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Bez znaczenia pozostaje przy tym nazwa pisma, gdyż podstawowym elementem kwalifikującym pismo, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu. Zatem, nie można instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, co byłby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego. Ponadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy pismo skarżących z dnia 18 lutego 2011 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a pismo organu z dnia 17 marca 2011 r. stanowi odpowiedź na to wezwanie, a także od dnia jego doręczenia skarżącym, to jest od dnia 18 marca 2011 r., rozpoczął swój bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący pismem organu z dnia 7 lutego 2011 r. zostali poinformowani o wysokości dotacji w 2011 r. Zatem, zasadnie Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze jego treść, uznał pismo skarżących z dnia 18 lutego 2011 r. za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bowiem skarżący w piśmie tym jasno zakwestionowali stanowisko w tym przedmiocie organu, który pismem z dnia 17 marca 2011 r. udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Tę odpowiedź organu skarżący otrzymali w dniu 18 marca 2011 r. i od tego też dnia należało liczyć termin 30 dni do złożenia skargi, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Zatem, skargę do Sądu pierwszej instancji należało wnieść do dnia 18 kwietnia 2011 r. Należy przyznać rację wywodom zawartym w zaskarżonym postanowieniu Sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim podniesiona została bezskuteczność ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 marca 2012 r. w sytuacji, w której skarżący wyczerpał już ten tryb. Dlatego prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, że skarga złożona w niniejszej sprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. została wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., co skutkowało jej odrzucenie. Natomiast odnośnie czynności organu podjętej na posiedzeniu w dniu 28 kwietnia 2011 r., o której skarżący zostali poinformowani 15 czerwca 2011 r., jak wynika z akt sprawy skarżący nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. bowiem nie wezwali organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodzić się więc należy z Sądem pierwszej instancji, że należało uznać w tym zakresie skargę za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.