II OSK 2142/13

Dnia 3 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2013 roku, sygn. akt IV SAB/Wa 115/12 w sprawie ze skargi J. H. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 115/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. H. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r., w pkt I. zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku J. H. z dnia 19 grudnia 2004 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w pkt II. stwierdził, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 7 maja 2012 r. J. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia za poniesioną szkodę i utratę dochodu wskutek stwierdzenia nieważności dwóch wydanych decyzji, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt 6II SA 3222/03. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że J. H. wnioskiem z dnia 16 września 2002 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1999 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji tego organu z dnia [...] października 1999 r. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważność ww. decyzji, a decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2003 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie sygn. akt 6II 3222/03, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji tego organu z dnia [...] marca 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1999 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...]maja 1999 r. Po rozpoznaniu wniosku J. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. Decyzja ta stała się prawomocna. Skarżący w dniu 19 grudnia 2004 r. złożył wniosek do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia za poniesioną szkodę i utracone dochody wskutek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. i z dnia [...] marca 2003 r. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 160 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 23 lutego 2011 r., na podstawie art. 287 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przekazał wniosek skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 54 § 1 P.p.s.a., zobowiązując jednocześnie organ do wyjaśnienia, co jest przedmiotem wniosku J. H. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie pismem z dnia 31 marca 2011 r., na podstawie art. 287 P.p.s.a., przekazał wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ jednocześnie poinformował, że przekazanie wniosku jest związane z wydaniem przez ten Sąd wyroku z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt 6II Sa3222/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie zwrócił wniosek skarżącego organowi informując, że wniosek ten nie jest kierowany do sądu administracyjnego i nie stanowi skargi w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie swoich żądań zawartych we wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r., w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Pismem z dnia 23 maja 2011 r., organ działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadomił skarżącego, że w związku z nieusunięciem w terminie braków wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r., wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania. Skarżący pismem z dnia 31 maja 2011 r. wezwał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. i wydanie decyzji. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w obowiązującym od dnia 1 września 2004 r., stanie prawnym, w sytuacjach określonych art. 287 P.p.s.a., strona może dochodzić odszkodowania jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie art. 417-4172 k.c. Oznacza to, że sąd powszechny jest właściwy do oceny zasadności roszczenia zgłoszonego przez skarżącego we wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji treść wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. była jasno określona i nie wymagała wzywania wnoszącego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do sprecyzowania swoich żądań. WSA uznał, że skoro Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi do dnia wydania wyroku nie wydał postanowienia o zwrocie wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r., to okoliczność ta oznaczała, iż organ pozostawał bezczynny w sprawie. W skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył w całości powyższy wyrok. Na postawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 66 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostaje bezczynny w sprawie oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego według norm obowiązujących. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organ nie mógł pozostawać w bezczynności, bowiem wykonał nałożone przez Sąd zobowiązanie i zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Zwrócił się do J. H. o sprecyzowanie żądań podnoszonych we wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma. Skoro J. H. nie sprecyzował swoich żądań, to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał uzasadnioną podstawę do pozostawienia wniosku J. H. bez rozpoznania, o czym poinformował wnoszącego zawiadomieniem z dnia 23 maja 2011 r. Odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do dnia wydania zaskarżonego wyroku, nie wydał postanowienia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. o zwrocie wniosku skarżącego, to organ stoi na stanowisku, że Sąd nie był uprawniony do wskazywania sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a zatem także z tego powodu naruszył art. 149 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest bezczynny, albowiem nie rozpatrzył wniosku J. H. o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia za poniesioną szkodę i utratę dochodu wskutek stwierdzenia nieważności dwu wydanych decyzji, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt 6II SA 3222/03. Nadto Sąd uznał, że bezczynność ta miała charakter rażący. Niewątpliwie celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na bezczynność bierze pod uwagę stan istniejący w dacie zamknięcia rozprawy. Istotą skargi na bezczynność jest bowiem wymuszenie na organie załatwienia sprawy i niedopuszczenie do sytuacji, w której brak działania organu w formie wymaganej przez przepisy uniemożliwia stronie zwrócenie się o merytoryczną kontrolę jego działalności przez wniesienie np. odwołania do organu wyższej instancji, czy skargi do sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 P.p.s.a. do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności, względnie stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że organ podejmował czynności zmierzające do formalnego załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r., zwrócił się do J. H. o sprecyzowanie żądań podnoszonych we wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma. Skoro J. H. nie sprecyzował swoich żądań, to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie pozostawił wniosek z dnia 19 grudnia 2004 r. bez rozpoznania, o czym poinformował wnioskodawcę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie można stwierdzić uchybienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie wydania postanowienia o zwrocie wniosku, a w konsekwencji bezczynność tego organu. W ocenie Sądu, wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia za poniesioną szkodę wskutek stwierdzenia nieważności dwóch decyzji, może być badany pod kątem czy wyczerpuje hipotezę art. 287 P.p.s.a., a nie art. 160 k.p.a., skoro decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. i z dnia [...] marca 2003 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja z 2004 r. sygn. akt 6II SA 3222/03. Sąd stwierdził, że w obowiązującym, od dnia 1 września 2004 r., stanie prawnym, w sytuacjach określonych art. 287 P.p.s.a., strona może dochodzić odszkodowania jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie art. 417-4172 k.c. Oznacza to, że sąd powszechny jest właściwy do oceny zasadności roszczenia zgłoszonego przez skarżącego we wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. Zgodnie z art. 287 P.p.s.a. stronie, która poniosła szkodę służy odszkodowanie, gdy sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując ponownie sprawę umorzy postępowanie, albo gdy sąd stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu. W myśl tego przepisu roszczenie o odszkodowanie przysługuje wyłącznie stronie. Przepis ten niewątpliwie potwierdza zastosowanie ogólnej reguły odpowiedzialności ukształtowanej w kodeksie cywilnym, zaś jego znaczenie "sprowadza się do oznaczenia adresata roszczenia (organu, który wydał decyzję) i skonkretyzowania podstaw odpowiedzialności" (M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej, Warszawa 2004, s. 72–73). Treść normatywna art. 287 P.p.s.a. wskazuje, że przepis ten nie obejmuje między innymi bezczynności organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a oraz czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżenie bezczynności organu jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 537). Bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów. Sąd pierwszej instancji, oceniając czy organ jest bezczynny rozpoznając wniosek J. H. z dnia 19 grudnia 2004 r., nie wziął natomiast pod uwagę stanowiska zawartego w uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. III CZP 112/10, (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75), że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Zdaniem Sądu Najwyższego, jako podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym terminie, należy przyjąć art. 160 k.p.a. O zastosowaniu art. 160 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do terminu przedawnienia dochodzenia odszkodowania rozstrzyga chwila wydania ostatecznej decyzji szkodzącej (nie nadzorczej). Ma on zatem zastosowanie wtedy, gdy ostateczna, wadliwa decyzja administracyjna zapadła przed dniem 1 września 2004 r. (nie jest istotne, kiedy zapadła decyzja nadzorcza). Sąd Najwyższy zwrócił też uwagę, że przedawnienie roszczenia odszkodowawczego z tytułu czynów niedozwolonych w związku z wydaniem wadliwej (naruszającej art. 156 § 1 k.p.a.), ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli ta zapadła przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast decyzja nadzorcza zapadła po tym terminie rozpoczyna swój bieg od momentu, gdy ta druga decyzja uzyska przymiot ostatecznej, a więc będzie miał w tym przypadku zastosowanie art. 160 § 6 k.p.a. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności, jak też determinować formy aktu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, s. 398). Stąd rację ma skarżący kasacyjnie podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując w zaskarżonym wyroku, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi do dnia wydania wyroku nie wydał postanowienia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. o zwrocie wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r., nie był uprawniony do wskazywania sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a zatem naruszył art. 149 § 1 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie uwzględnienie powyższej oceny prawnej podczas ponownej oceny skargi J. H. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uwzględniając realia sprawy, Sąd poczyni stosowne ustalenia walidacyjne w oparciu o obowiązujący stan normatywny w tym zakresie, biorąc także pod uwagę stanowisko i argumentację zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. III CZP 112/10. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.