II OSK 845/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 104/12 odrzucające skargę J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie uniemożliwienia wglądu do pełnej dokumentacji archiwalnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r. odrzucił skargę J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie uniemożliwienia wglądu do pełnej dokumentacji archiwalnej. Postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego: Pismem z dnia [...] maja 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. polegającą na uniemożliwieniu mu wglądu do pełnej dokumentacji archiwalnej – w szczególności ksiąg meldunkowych dotyczącej jego nieruchomości, bez dopełnienia obowiązku ustawowego w postaci wydania postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że Wójt Gminy K. odmawia wglądu do tych dokumentów powołując się na ochronę danych osobowych, przy czym nie wydał stosownego postanowienia. Pismem z [...] lipca 2011 r. skarżący skierował do SKO w Warszawie zażalenie na bezczynność Wójta, które zostało przekazane, zgodnie z właściwością, do Wojewody Mazowieckiego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. uznał on zażalenie za nieuzasadnione. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 1/11 skarżący dowodził, że jest stroną postępowania meldunkowego i wniósł m.in. o zobowiązanie organu do umożliwienia mu wglądu do akt postępowań meldunkowych, stwierdzenie że bezczynność skarżonego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie mu grzywny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, polegającej na skarżeniu bezczynności niewłaściwego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną, wskazując na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd stwierdził, że należy najpierw ustalić, czy żądanie wnioskodawcy mogło zostać przez organ spełnione, czyli czy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do podjęcia czynności lub wydania orzeczenia o treści żądanej przez stronę. Wobec tego organ administracji publicznej pozostawał będzie w bezczynności wówczas, gdy przepisy prawa materialnego będą nakładać na niego obowiązek podjęcia działania w przepisanej prawem formie, zgodnie z jego właściwością rzeczową i miejscową. Zdaniem sądu, żądanie skarżącego nie mogło zostać oparte o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie, co w rozpatrywanej sprawie ma miejsce na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności o dowodach osobistych (t.j. Dz. U z 2006 r. Nr 139 poz. 993) i to przez pryzmat tych przepisów powinno być rozpatrywane żądanie skarżącego wglądu do pełnej dokumentacji archiwalnej – w szczególności ksiąg meldunkowych dotyczącej jego nieruchomości. Sąd wskazał następnie na art. 44g, art. 44i ust. 1 oraz art. 44h ust. 2 pkt 1 i art. 44h ust. 3 ustawy o ewidencji ludności o dowodach osobistych. Powołane regulacje zdaniem sądu wskazują, że dane dotyczące zbiorów meldunkowych mogą być wydane jedynie osobie, której dotyczą, jak również osobie, która wykaże w tym interes prawny. Przy czym powyższe przepisy wyraźnie wskazują, że można żądać jedynie danych ze zbiorów meldunkowych. Dane te są przekazywane w formie odpowiadającej złożonemu wnioskowi. Żądanie skarżącego nie mieści się zatem w katalogu czynności, do jakich podjęcia jest zobowiązany organ ewidencyjny. Skarżący na podstawie wskazanej ustawy mógł żądać danych z prowadzonych ksiąg - wydanych w stosownej formie, a nie wglądu do nich, gdyż tego rodzaju działania nie przewiduje powyższa ustawa. Sąd więc, z uwagi na to, że przepisy prawa materialnego nie nakładają na ten organ obowiązku podjęcia działania w formie żądanej przez skarżącego, odrzucił skargę. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł skargę kasacyjną zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu i odrzucenie skargi w wyniku przyjęcia, że jest ona niedopuszczalna, gdyż sprawa nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu, o których mowa w art. 13 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a wniosek skarżącego nie podlega z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej załatwieniu w trybie wskazanym w tej ustawie, gdy tymczasem skarga nie mogła być odrzucona z powyższego powodu, albowiem istotnie wniosek skarżącego winien być załatwiony w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto skoro sąd pierwszej instancji przesądził, że żądana w niniejszej sprawie przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, winien był rozpoznać skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia tej informacji w sposób merytoryczny, nie zaś formalny podejmując rozstrzygniecie o jej odrzuceniu, nadto sąd odrzucając skargę na bezczynność przy jednoczesnej kwalifikacji żądania strony na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzależnił wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej od tego, czy sprawa może być załatwiona w prawnych formach działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Wniósł ponadto o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że skoro sąd stwierdził, że informacja, o której udzielenie żąda skarżący nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to powinien był także ocenić zasadność wniesionej w tym zakresie skargi. Skarga zatem została merytorycznie rozpoznana przez ocenę charakteru żądanej informacji. Wniosek skarżącego powinien być załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznał skargę merytorycznie podejmując jednak rozstrzygnięcie formalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a., z którą jednak nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Wojewódzki Sąd Administracyjny, uzasadnienie ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Skarżący natomiast jako podstawę skargi kasacyjnej podał naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i ograniczył się w tym zakresie właściwie jedynie do lakonicznego, powtarzanego kilkakrotnie twierdzenia, że jego wniosek podlega załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że żądanie skarżącego nie może być oparte na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż kwestię objęta wnioskiem skarżącego reguluje inny akt prawny – ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych, która w tym zakresie stanowi w stosunku do niej lex specialis. Skarżący powinien zatem wykazać, na czym polega błąd sądu w niezastosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczynił. Sąd nie miał zatem szansy odnieść się do istoty zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż nie są one właściwie sformułowane. Należy zaznaczyć, że sąd nie ma obowiązku domyślać się jaka mogła być intencja skarżącego. Sąd pierwszej instancji wyciągnął trafne wnioski o charakterze wstępnym co do dopuszczalności skargi, co skutkowało w pełni zasadnym oddaleniem skargi. Należy także zaznaczyć, ze tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie pozwalają na dalszą - merytoryczną kontrolę zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.