II OZ 928/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [A] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1799/12 oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków postanawia: oddalić zażalenie Skargą z dnia 27 czerwca 2012 r. [A] Sp. z o.o. w W. zakwestionowała skierowaną do niej decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], nakazującą skarżącej doprowadzenie do budynku przy ul. [...] w W. utwardzonej drogi pożarowej umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań określonych w przepisach prawa lub zastosowania rozwiązań zamiennych w tym zakresie, uzgodnionych z właściwym organem Państwowej Staży Pożarnej. W skardze spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując na możliwość poniesienia znacznej szkody finansowej w następstwie wykonania decyzji, a także akcentując fakt, iż wykonanie drogi pożarowej jest faktycznie niemożliwe, zaś zastosowanie innych rozwiązań wiąże się z poniesieniem znacznych wydatków w tym zakresie. Postanowieniem z dnia 3 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1799/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przywołując treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.), WSA w Warszawie wskazał, iż warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jego właściwe uzasadnienie, tj. wykazanie przez wnioskującego, iż w sprawie zachodzą dwie pozytywne przesłanki z art. 61 § 3 zd. 1 p.p.s.a. Analiza wniosku złożonego w sprawie przez stronę skarżącą wskazuje natomiast - zdaniem Sądu pierwszej instancji - iż nie został on w należyty sposób uzasadniony, co uniemożliwia jego merytoryczne zbadanie. Powołując wywody prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04 oraz w postanowieniu z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt I GZ 316/10 wskazano, iż uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. To na stronie spoczywa więc obowiązek wykazania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej) lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku braku w tym zakresie sąd nie jest władny rozpatrzyć wniosku merytorycznie. Zdaniem WSA w Warszawie, w świetle powołanych wyżej przepisów prawa i wniosku strony skarżącej oraz okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Skarżąca we wniosku nie wskazała konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Takiej okoliczności nie stanowi bowiem ewentualny koszt doprowadzenia drogi pożarowej do budynku. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. wnioskodawca winien wykazać, że w wyniku zrealizowania drogi pożarowej zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. We wniosku nawet nie wskazano wysokości potencjalnej szkody, co w zasadzie pozbawia sąd możliwości oceny, czy ta szkoda miałaby być znaczna. Ponadto należy mieć na uwadze, że w związku z wykonaniem postanowień wadliwej decyzji, stronie która poniosłaby w jej efekcie szkodę przysługuje odszkodowanie. Z samym faktem doprowadzenia drogi pożarowej do budynku nie wiążą się trudne do odwrócenia skutki, skoro przepisy prawa w tym zakresie przewidują odpowiednie środki ochrony prawnej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca spółka zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i wnoszę o jego uchylenie oraz orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu spółka wskazała, iż już na etapie odwołania, a następnie w skardze podniosła zarzut niewykonalności zaskarżonej decyzji i nałożonego obowiązku. Decyzja ta nakazuje bowiem wykonanie drogi pożarowej o ściśle określonych parametrach, podczas gdy faktyczna możliwość wykonania takiej drogi, dla budynku w oficynie starej zabudowy śródmiejskiej, w ogóle nie istnieje. Zarzut niewykonalności został przez organ odwoławczy zbagatelizowany oraz całkowicie pominięty przez WSA w Warszawie. W skardze wskazano na możliwość poniesienia przez skarżącą znacznej szkody finansowej. Wykonanie żądanej drogi pożarowej jest faktycznie niemożliwe, a poszukiwanie rozwiązań, które mogłyby satysfakcjonować organy Państwowej Straży Pożarnej wiąże się z poniesieniem znaczących wydatków, przy czym jest wielce prawdopodobne, że stosowne analizy dotyczyć będą zagadnień, które powinny być wyjaśnione i ustalone przez organy w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Niezasadne jest - zdaniem skarżącej - twierdzenie WSA w Warszawie, iż wniosek nie został uzasadniony. Sąd ten błędnie oczekuje od Spółki oszacowania kosztów budowy drogi, co jest nierealne. Sporny budynek wybudowany jest w ostrej granicy działki, do której dostęp zapewniony został poprzez służebność na sąsiedniej działce usytuowanej od frontu ulicy, zagospodarowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (z około 60 mieszkaniami i lokalami usługowymi - dz. [...] z obrębu [...] wpisana do księgi wieczystej nr [...]), częściowo przez przejście o wysokości 3,5 metra prowadzące przez bramę. Wykonanie drogi pożarowej, której domagają się organy oznaczałoby konieczność wykupu mieszkań usytuowanych w budynku na wyżej opisanej działce, wraz z udziałem w działce, rozbiórki budynku (w celu wykonania dojazdu w odległości 5-15 metrów od ściany budynku i zakończenia jej placem manewrowym o wymiarach 20m x 20m), wzmocnienia podłoża (aktualnie konstrukcja stropu nad podziemnymi parkingami na którym powinna znajdować się droga pożarowa nie jest przystosowana do przenoszenia obciążeń nawet samochodów osobowych) i wykonania w miejscu tego budynku żądanej przez organy Straży Pożarnej drogi przeciwpożarowej z placem manewrowym. Koszty tej operacji są nie do oszacowania, bo nie da się przewidzieć wysokości odszkodowań jakie zażądaliby właściciele mieszkań i czy w ogóle byliby zainteresowani sprzedażą. Skoro więc nałożony decyzją obowiązek jest niewykonalny nie sposób twierdzić, że z przymiotem wykonalności i egzekwowalności decyzji ostatecznej nie wiążą się trudne do odwrócenia skutki, czy też znaczna szkoda materialna. Poszukiwanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wykonania drogi przeciwpożarowej, które mogłyby satysfakcjonować organy, wiąże się z kolei z poniesieniem znaczących wydatków, przy czym jest wielce prawdopodobne, że stosowne analizy nie przedstawią rozwiązań zamiennych, zaś nie jest nawet możliwe oszacowanie kosztów nie tylko takich analiz, ale także kosztów wdrożenia rozwiązań w tych analizach zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne, choć zaskarżone postanowienie zawiera częściowo błędne uzasadnienie. Po pierwsze należy zauważyć, iż to na stronie postępowania żądającej wstrzymania wykonania decyzji spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za słusznością takiego działania. W związku z tym wniosek o tymczasową ochronę nie może być wnioskiem ogólnym lub gołosłownym. Nie oznacza to jednak, iż w sytuacji nieprecyzyjności wniosku, mogącej wynikać np. z trudności w formułowaniu jasnego przekazu przez stronę, sąd jest zwolniony z badania istoty żądania. W realiach niniejszej sprawy WSA w Warszawie wadliwie przyjął, iż skarżąca we wniosku nie podjęła próby wskazania konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować po jej stronie znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. W zawartym w skardze wniosku rzeczywiście niezbyt wyraźnie akcentowane są przesłanki, mające świadczyć za zasadnością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak powołane przez stronę uzasadnienie oraz okoliczności sprawy, w szczególności zaś akcentowane usytuowanie budynku objętego decyzją i sugerowana "niewykonalność decyzji" z tego powodu, pozwalały na stosunkowo proste odkodowanie intencji strony. Po drugie, WSA w Warszawie wskazał, że w związku z wykonaniem postanowień wadliwej decyzji, stronie która poniosłaby w jej efekcie szkodę przysługiwać będzie odszkodowanie. Tym samym z samego faktu doprowadzenia drogi pożarowej do budynku nie wynikają trudne do odwrócenia skutki, skoro przepisy prawa w tym zakresie przewidują odpowiednie środki ochrony prawnej. Tego rodzaju rozumowanie nie zasługuje na aprobatę. Przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji prowadziłoby do sytuacji, w której nigdy nie byłoby możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem jej wykonanie, w sytuacji późniejszego uchylenia decyzji nakładającej dany obowiązek, przecież i tak pociągałoby za sobą możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od organu. Możliwość ewentualnego zrekompensowania szkody poniesionej przez stronę na skutek wadliwej decyzji nie może być samoistną podstawą odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia, w ocenie NSA, nie przesądzają jednak o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem WSA w Warszawie, pomimo powołanego wyżej stanowiska, w istocie uwzględnił okoliczności faktyczne sprawy i uwagi strony skarżącej sformułowane w skardze. Uzupełniając niejako wywody zaskarżonego postanowienia należy wskazać, iż możliwość wstrzymania zaskarżonej decyzji (wydanej w istotnej dla bezpieczeństwa osób i mienia sprawie z zakresu ochrony przeciwpożarowej) należy oceniać zarówno w stosunku do strony wnioskującej o taką tymczasową ochronę, jak również w stosunku do innych podmiotów, zwłaszcza jeśli sprawa dotyczy ich bezpieczeństwa (ochrony życia, zdrowia i mienia). Następstwa wstrzymania zaskarżonego aktu, bądź odmowy takiego działania mogą bowiem wywoływać skutki zarówno po stronie wnioskodawcy jak również - tak jak w niniejszej sprawie - po stronie osób korzystających z budynku, do którego ma być zapewniona droga pożarowa. NSA zauważa, iż zaskarżona decyzja, a ściślej utrzymana jej mocą decyzja Komendanta Miejskiego PSP m.st. Warszawy, przewiduje obowiązek doprowadzenia do budynku biurowego drogi pożarowej o określonych parametrach, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej. W decyzji tej przewidziano jednakże swoistą "klauzulę ostrożnościową" zgodnie z którą możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych, w odniesieniu do wymienionych w decyzji wymagań, w razie braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie - po ich uzgodnieniu z Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim PSP. Inaczej mówiąc, decyzjami PSP nałożono na stronę obowiązek zapewnienia drogi pożarowej do nieruchomości i jednocześnie dopuszczono w tym zakresie odstępstwa (swoiste substytuty drogi pożarowej), gdyby realizacja samej drogi, w kształcie określonym w decyzji, była niemożliwa. Nie jest więc prawdą, iż decyzji tej nie da się wykonać, bowiem niezbędne są wyburzenia i wykup mieszkań. Oczywiście takie działanie jest potencjalnie możliwe, choć mało prawdopodobne, jednakże nie jest to działanie jedyne, które będzie pozostawać w zgodzie z decyzją. Za całkowicie chybione NSA uznaje stanowisko skarżącej Spółki, która twierdzi, iż "(...) Poszukiwanie rozwiązań, które mogłyby satysfakcjonować organy Państwowej Straży Pożarnej wiąże się z poniesieniem znaczących wydatków, przy czym jest wielce prawdopodobne, że stosowne analizy dotyczyć będą zagadnień, które powinny być wyjaśnione i ustalone przez organy Państwowej Straży Pożarnej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego". Z powyższego można więc wywnioskować, iż skarżąca uważa, że kwestie związane z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej, w tym umożliwieniem dojazdu służb ratowniczych do budynku (np. jednostek gaśniczych straży pożarnej), obciążają te służby, a nie skarżącą. To PSP - zdaniem skarżącej - ma obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego. Odnośnie do powyższego NSA podkreśla, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., nr 178, poz. 1380 ze zm.) właściciel lub podmiot korzystający z budynku jest obowiązany zabezpieczyć ten budynek przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, a także zapewnić osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji oraz przygotować budynek do prowadzenia akcji ratowniczej. NSA informuje zatem skarżącą, iż z prawa własności, zwłaszcza budynku o charakterze komercyjnym, nie wynikają jedynie uprawnienia ale i obowiązki. Podstawowym z nich jest zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego osobom znajdującym się w budynku. Jest to wartość która wykracza poza sferą majątkową. W tym stanie rzeczy, NSA miarkując interes skarżącej Spółki (przejawiający się w niewątpliwych trudnościach związanych z poszukiwaniem rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo pożarowe), a także uwzględniając poziom potencjalnego zagrożenia mogącego powstać w następstwie niewykonania decyzji PSP, uznaje iż nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 198 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji uznając, iż zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.