I OZ 634/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. S. i Wójta Gminy K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt IV SO/Wa 15/12 wymierzające grzywnę w sprawie z wniosku W. S. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy K. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 sierpnia 2011 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych. Postanowieniem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt IV SO/Wa 15/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych w sprawie z wniosku W. S. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy K. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. polegającą na niewydaniu – na wniosek skarżącego z dnia 29 sierpnia 2011 r. - zaświadczenia potwierdzającego fakt posiadania gospodarstwa rolnego przez jego rodziców. Skarga w przedmiotowej sprawie złożona została przez stronę w dniu 26 września 2011 r. (data wpływu do organu). W dniu 25 stycznia 2012 r. Wójt Gminy K., przekazał Sądowi skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy, stosownie do przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. W dniu 13 grudnia 2012 r. W. S. złożył wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny, na podstawie art. 55 § 1 cytowanej ustawy. Wójt Gminy K. w odpowiedzi na powyższy wniosek wniósł o jego oddalenie. Wskazał, iż co prawda skarga z odpowiedzią na skargę i kompletem dokumentów została przekazana do Sądu po terminie - w grudniu 2011 r., jednakże przekazaniu dokumentów w terminie stała na przeszkodzie ogromna (ponad 620) ilość skarg, wniosków, zażaleń składanych przez skarżącego. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż celem grzywny, o której mowa jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 cytowanej ustawy pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.). Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi oraz okres tego uchybienia pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a mają znaczenie jedynie na jej wysokość. Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę zarówno okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi (cztery miesiące), ale także jego przyczyny (ilość spraw). W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia niewypełnienia obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy K. oraz W. S.. W zażaleniu z dnia 8 czerwca 2012 r. Wójt Gminy K. podniósł, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 55 §1 w zw. z art. 3 §2 w zw. z art. 64 §3 p.p.s.a. oraz 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu grzywny organowi podczas gdy sama skarga nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie przez Sąd ze względu na jej niedopuszczalność. Z uwagi na powyższe Sąd winien odrzucić ją, nie rozpoznając złożonych przez skarżącego wniosków procesowych, w tym w wniosku o wymierzenie grzywny, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Powołując się na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie (z ostrożności procesowej) uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wysokości zasądzonej grzywny, która zdaniem organu jest nieadekwatna do stopnia zarzucanej bezczynności, biorąc pod uwagę również okoliczności sprawy oraz fakt przekazania odpowiedzi na skargę, skargą wraz z aktami przed wniesieniem przez skarżącego wniosku o ukaranie grzywną tj. o jej zmniejszenie do minimalnej kwoty 100 zł (sto złotych). Organ wskazał, iż skarżący wykorzystuje ustawy i postępowanie sądowo administracyjne jako instrumenty osobistej kontroli nad organami i narzędzie w prywatnej wojnie z organami gminy. Olbrzymia ilość wniosków, skarg i zażaleń skarżącego paraliżuje funkcjonowanie urzędu. W załączeniu organ przesłał dokument wskazujący, iż od chwili jego przyjęcia (tj. od dnia 19 maja 2011 r.) ilość wniosków, skarg i zażaleń wzrosła z 250 do ponad 700, nie licząc wniosków, skarg i zażaleń składanych bezpośrednio w Sądzie, u Wojewody, w SKO i przesyłanych przez te Organy do Urzędu Gminy. Ilość wniosków kierowanych do urzędu przez skarżącego powoduje powstawanie ogromnych trudności z zachowaniem ustawowych terminów załatwiania spraw. W zażaleniu z dnia 12 czerwca 2012 r. W. S. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zdaniem skarżącego wyjaśnienia organu odnośnie opóźnienia w przekazaniu skargi, akt i odpowiedzi na skargę nie są - wbrew przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji zapatrywaniu - okolicznością sui generis łagodzącą. Argumenty organu w postaci znacznej liczby wniosków pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia co do wysokości grzywny, gdyż obowiązkiem organu jest tak zorganizować pracę urzędu, aby sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej były załatwiane bez zwłoki. Również składanie przez skarżącego znacznej liczby wniosków nie zwalania organu z obowiązku stosowania się do terminu ustalonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 §1 i §2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 p.p.s.a. Materialnoprawną przesłanką orzeczenia o grzywnie na podstawie art. 55 §1 p.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 §2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Przepis art. 55 §1 p.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 §2 p.p.s.a. i ma zapobiec przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości niezachowanie przez organ 30 - dniowego terminu przewidzianego w powołanym art. 54 §2 p.p.s.a. do przekazania Sądowi pierwszej instancji skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji przyjął, iż zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K., jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość orzeczonej przez ten Sąd grzywny jest nieadekwatna do stopnia zawinienia organu. Należy mieć na uwadze, że orzeczenie sądu o wymierzeniu grzywny ma charakter uznaniowy. Oznacza, to że Sąd może, ale nie musi stosować przedmiotowych sankcji. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ itp. Sąd może oddalić wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2011 r., II GZ 225/11, w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz przyczyn złożenia wniosku przez skarżącego. W rozpoznawanej sprawie pomimo, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ uchybił trzydziestodniowemu terminowi, wynikającemu z art. 54 §2 p.p.s.a., to jednak biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, związane z bardzo dużą ilością pism kierowanych przez skarżącego do organu należało przyjąć, że opóźnienie w przekazaniu przez ten organ skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy do Sądu było usprawiedliwione. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znana jest olbrzymia liczba wniosków, skarg i zażaleń składanych przez skarżącego do organu, a także liczba skarg kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie zażaleń i skarg kasacyjnych od wydawanych przez ten Sąd orzeczeń. Powoduje to sytuację w której skarżący nadużywa przysługujących mu uprawnień, a taki stan rzeczy nie może być sankcjonowany przez Sąd. Okoliczności podnoszone przez organ, związane z wykorzystywaniem przez skarżącego przepisów powszechnie obowiązującego prawa do paraliżowania pracy urzędu bezspornie mogły spowodować opóźnienie w przekazaniu akt do Sądu pierwszej instancji, dlatego wysokość orzeczonej grzywny została zmieniona do wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku o którym mowa w art. 54 §2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 54 §2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.