IV SAB/Wr 55/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, , Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Komisji Zakładowej N. "S." przy Izbie Celnej we W. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Izby Celnej we W. do rozpoznania wniosku Komisji Zakładowej N. "S." przy Izbie Celnej we W. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku. II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Izby Celnej we W. w rozpoznaniu wniosku Komisji Zakładowej N. "S." przy Izbie Celnej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz Komisji Zakładowej N. "S." przy Izbie Celnej we W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] r., skierowanym do Dyrektora Izby Celnej we W. Komisja Zakładowa N. S. przy Izbie Celnej we W. (dalej jako skarżąca), powołując się na art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej) wniosła o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej nagród pieniężnych przyznanych wszystkim funkcjonariuszom i pracownikom Izby Celnej we W. na podstawie art. 142 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2010 r. w sprawie funduszu nagród za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej (Dz. U. Nr 8, poz. 54). Informacja, jak wskazał wnioskodawca, powinna zawierać imię i nazwisko, komórkę organizacyjną oraz kwotę przyznanej nagrody. Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) odmówił udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że udzielenie informacji żądanej we wniosku naruszałoby prawo do prywatności i ochrony danych osobowych funkcjonariuszy i pracowników Izby Celnej we W. Szef Służby Celnej, w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez skarżącą, decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uchylił w całości decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Szef Służby Celnej wskazał, że żądana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy, gdyż mieści się w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako informacja o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje publiczne i ich kompetencjach. Podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji. Wskazał, że nie podziela poglądu skarżącej, że wszyscy funkcjonariusze i pracownicy Izby Celnej we W. są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zwrócił uwagę na to, że Trybunał Konstytucyjny, dokonując w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05 (OTK-A nr 3 z 2006 r., poz. 30) wykładni powyższego przepisu, wyjaśnił, że dotyczy on podmiotów, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej i nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Szef Służby Celnej podkreślił następnie, że wbrew stanowisku przyjętym z decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. żądana informacja o wysokości przyznanych nagród pieniężnych pozostaje w bezpośrednim związku funkcjonalnym z pełnioną funkcją i że ze względu na interes publiczny sfera prywatności osób pełniących funkcje publiczne ulega zawężeniu. Informacje o otrzymywanych przez te osoby wynagrodzeniach (uposażeniach) oraz o wszelkich świadczeniach otrzymywanych z tytułu pełnienia tych funkcji, finansowanych ze środków budżetowych, mogą być udostępniane w ramach informacji publicznej. W związku z powyższym Szef Służby Celnej przyjął, że Dyrektor Izby Celnej we W. ma obowiązek udzielić wnioskodawcy informacji o wyróżnieniach w formie nagród pieniężnych z podaniem imion, nazwisk i kwot nagród w odniesieniu do osób, które zgodnie z wykładnią przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny, zalicza się do osób pełniących funkcję publiczną. Należy - jak zaznaczył – ustalić, po dokładnym zbadaniu przyznanych poszczególnej osobie kompetencji, czy należy ona do kręgu osób pełniących funkcję publiczną. Dyrektor Izby Celnej we W., w wyniku uchylenia przez Szefa Służby Celnej decyzji z dnia [...] r., ponownie rozpoznając wniosek z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej, pismem z dnia [...] r. przesłał skarżącej imienną listę trzech funkcjonariuszy Izby Celnej we W., pełniących funkcje Naczelników Urzędów Celnych we W., L. i w W. zawierającą informacje o przyznanych nagrodach za I półrocze 2011 r. oraz za rok 2011 a także poinformował o wysokościach nagród przyznanych w 2011 r. Dyrektorowi Izby Celnej we W. przez Szefa Służby Celnej. W odniesieniu do pozostałej części wniosku wyjaśnił, że dotyczył on informacji ad personam i nie stanowił informacji publicznej. Podkreślił przy tym, że udzielając informacji o wysokościach przyznanych imiennie wymienionym funkcjonariuszom, mimo, że miała charakter ad personam, przyjął, że piastowane przez nich funkcje mają charakter publiczny i wobec tego informacje podlegają ujawnieniu. Pośrednio – jak zauważył – można o tym wnioskować z art. 123 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej normującym obowiązek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym przez osoby pełniące funkcję organów służby celnej. W skardze na bezczynność Dyrektora Izby Celnej we W. skarżąca podniosła, że nie udzielono jej pełnej odpowiedzi na wniosek złożony w dniu [...] r. i że informacja, która została udostępniona ma charakter "połowiczny". W obszernych wywodach skargi skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania i podkreśliła, że wniosek nie dotyczył informacji o uposażeniu funkcjonariuszy i pracowników Izby Celnej, na które składa się uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia lecz nagród pieniężnych przyznawanych na podstawie art. 141 o Służbie Celnej za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej. Podniosła, że nagrody są wypłacane ze środków publicznych i nie jest przeszkodą do udzielenia żądanej informacji brak zgody osoby zajmującej stanowisko publiczne, gdyż informacja ta nie należy do sfery prywatności, ale do sfery dostępności publicznej wywodzącej się z zasady jawności życia publicznego, w tym rozdziału środków publicznych. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że jej argumentację podzielił Szef Służby Celnej, który uchylając decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. nakazał udzielenie informacji publicznej odnośnie osób pełniących funkcje publiczne. Wskazała, że w jej ocenie funkcje takie, oprócz Dyrektora Izby Celnej i Naczelników Urzędów Celnych, pełni wielu innych funkcjonariuszy i pracowników, którym zgodnie z prawem delegowano uprawnienia do kształtowania sytuacji prawnej podmiotów i podejmowania decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w piśmie z dnia [...] r., tj. że żądana informacja była ad personam i nie stanowiła informacji publicznej a wobec tego nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznych mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 13, według którego udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wymienionymi w tym przepisie. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udzielenie informacji publicznej w podanym wyżej trybie należy do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w razie bezczynności jest objęte kontrolą przez sądy administracyjne art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy). Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przesądza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Według art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, tj. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przywołana ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji publicznej, stanowiąc jedynie, że "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie" (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie ulega jednakże wątpliwości, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). NSA, w wyroku z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02 (Monitor Prawniczy z 2002 r. Nr 23, poz. 1059) oraz wyroku z dnia 23 maja 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02 (Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 10, poz. 436), za informację publiczną uznał "każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Służba Celna jest jednostką budżetową wchodzącą w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 11 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy). W świetle powyższego informacja o wydatkach Służby Celnej, w tym o wydatkach na nagrody pieniężne udzielane funkcjonariuszom celnym za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej, w szczególności za wzorowe wykonywanie obowiązków, przejawianie inicjatywy, doskonalenie kwalifikacji zawodowych (art. 141 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 142 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej) jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że Dyrektor Izby Celnej we W., jako organ władzy publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Niewątpliwie kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma wykładnia i w efekcie zastosowanie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza użyte w treści ust. 2 tego przepisu pojęcie "informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji". Zgodnie ust. 1 powołanego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Ponadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Trzeba w związku z tym zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zakres postępowania prowadzonego na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] r., został już wyznaczony w decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] r., w której ostatecznie przesądzono, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy. Ponadto Szef Służby Celnej, przywołując wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05 (OTK-A nr 3 z 2006 r., poz. 30), przyjął, że Dyrektor Izby Celnej we W. ma obowiązek udzielić wnioskodawcy informacji o wyróżnieniach w formie nagród pieniężnych z podaniem imion, nazwisk i kwot nagród w odniesieniu do osób, które zgodnie z wykładnią przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny zalicza się do osób pełniących funkcję publiczną. Należy w związku z tym podzielić zarzuty zawarte w skardze, że Dyrektor Izby Celnej we W., ograniczając się w piśmie z dnia [...].r do podania informacji o nagrodach udzielonych Naczelnikom Urzędów Celnych oraz o otrzymanej przez siebie nagrodzie, nie wyjaśnił czy kompetencje przyznane pozostałym funkcjonariuszom pozwalają na przyjęcie, że należą oni do kręgu osób pełniących funkcję publiczną, którzy nie podlegają ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wspomnianym wyżej piśmie Dyrektor Izby Celnej we W. w sposób nieuprawniony zawęził krąg osób pełniących funkcję publiczną. do osób pełniących funkcję organów Służby Celnej. Ograniczenie się do podania informacji wyłącznie do "osób pełniących funkcję organów Służby Celnej" kolidowało z treścią wniosku i nie stanowiło o jego załatwieniu. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w powoływanym już wyroku z dnia 20 marca 2006 r. "Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". W konsekwencji trzeba także zauważyć, że wbrew temu co przyjął Dyrektor Izby Celnej we W. żądana informacja nie miała charakteru ad personam, gdyż dotyczyła wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Służby Celnej, którzy sprawują funkcję publiczną w podanym wyżej rozumieniu. Wobec tego, przedstawienie przez niego innej (ograniczonej) informacji niż ta, o którą wnosił skarżący, było równoznaczne z nieudzielaniem żądanej informacji. W konsekwencji powyższego doszło do bezczynności organu administracji w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Dyrektor Izby Celnej nie dokonał bowiem analizy jakie stanowiska i funkcje sprawowane przez podlegających mu funkcjonariuszy i pracowników Służby Celnej "jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów". Z tych względów, na podstawie powołanego na wstępie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zobowiązał Dyrektora Izby Celnej do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni licząc od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Zgodnie z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o zwrocie kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.