II GSK 1801/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Urszula Raczkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2012 r.; sygn. akt V SA/Wa 1780/12 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi C.P. na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2012 r.; znak: [...] w przedmiocie uznania za bezpodstawny wniosku o stwierdzenie nieważności pisma Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków unijnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 4 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1780/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę C.P. na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] maja 2012 r., znak: [...], nr [...], w przedmiocie uznania za bezpodstawny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków unijnych. C.P. pismem z [...] lipca 2012 r. wniósł skargę na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] maja 2012 r. uznające wniosek z [...] sierpnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności pisma Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) z [...] marca 2006 r., nr [...] za bezpodstawny. [...] sierpnia 2011 r. skarżący wnioskiem o stwierdzenie nieważności dotyczącym pisma PARP z [...] marca 2006 r. zwrócił się do Ministra Gospodarki. W odpowiedzi organ ten skierował do skarżącego pisemne wyjaśnienie informując, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania w ramach programów operacyjnych nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). [...] sierpnia 2011 r. skarżący złożył do Ministra Gospodarki wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz w piśmie z [...] września 2011 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. [...] kwietnia 2012 r. Minister Rozwoju Regionalnego przesłał do skarżącego pisemne wyjaśnienie wskazując, że pismo PARP z [...] marca 2006 r. nie stanowiło odmowy przyznania dofinansowania, a jedynie zawierało propozycję zmiany zapisu w budżecie wniosku. W konsekwencji, Minister Rozwoju Regionalnego uznał wniosek o stwierdzenie nieważności odnośnego pisma PARP z [...] marca 2006 r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie za bezpodstawne. Od ww. pisma skarżący [...] kwietnia 2012 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi w zaskarżonym piśmie z [...] maja 2012 r. organ wyjaśnił, że przedstawił już swoje stanowisko oraz ponownie stwierdził, iż nie istnieją podstawy do uznania zasadności złożonego przez skarżącego wniosku. Pismem z [...] lipca 2012 r. C.P. wniósł na ww. pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] maja 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą ten postanowieniem z 4 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1780/12, odrzucił. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że wskazane przez stronę pismo z [...] maja 2012 r. Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, jak również pismo z [...] kwietnia 2012 r., nie stanowią decyzji administracyjnych ani innego rodzaju aktów wydanych w postępowaniu administracyjnym. W przekonaniu Sądu I instancji pisma te należą do kategorii czynności materialno-technicznych, zawierających jedynie informację o podjętych przez organy administracyjne czynnościach. Natomiast nie stanowią one władczego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. Zatem nie są to akty, które podlegają kontroli sądów administracyjnych, wobec czego ich zaskarżanie jest niedopuszczalne. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że do postępowania w zakresie udzielania dofinansowania w ramach SPO RZL nie miały zastosowania przepisy k.p.a., lecz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 16 września 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006 (Dz. U. nr 207, poz. 2115). Zdaniem Sądu konsekwencją takiego stanu rzeczy jest uznanie, że wniosek strony z [...] sierpnia 2011 r. nie zainicjował nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Informacja o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, zawarta w piśmie PARP z 3 marca 2006 r., nie miała bowiem charakteru decyzji administracyjnej. Od ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł C.P., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz przed Sądem I instancji. Kasator oparł skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarżący kasacyjnie zarzucił ww. postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 26 ustawy z 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z 16 września 2004 roku (Dz. U. nr 207, poz. 2115) oraz w zw. z art. 6 k.p.a., 104 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z 14 maja 2012 roku (DZF-X-82243(2V14-IKr/12 nr S8389) pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną; 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 156 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. na skutek uznania, iż nie jest możliwe wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji PARP z [...] marca 2006 r., znak: [...]. Ponadto kasator zarzucił ww. postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 par. 4 p.p.s.a. na skutek braku rozstrzygnięcia w uzasadnieniu postanowienia WSA w zakresie wniosku skarżącego, czy właściwym organem do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności jest Minister Rozwoju Regionalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator zwrócił uwagę, że pomimo tego, że stanowiące przedmiot skargi do Sądu I instancji pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego nie zostało określone mianem "decyzji", to zawiera ono minimalne elementy decyzji administracyjnej, tj. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie – w tym wypadku "uznanie wniosku za bezprzedmiotowy" – oraz podpis decydenta. W przekonaniu skarżącego, oznacza to, że Minister Rozwoju Regionalnego powinien wydać decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji. Zdaniem kasatora wynika to z faktu, że zastosowanie mają tu wskazane we wniosku przepisy k.p.a., tj. w szczególności – art. 156 k.p.a. Jednocześnie kasator podniósł, że pismo PARP z [...] marca 2006 r. należy traktować jako decyzję o odrzuceniu wniosku, gdyż z jego treści wynika, iż oceniono, a zatem - w przekonaniu skarżącego kasacyjnie - rozstrzygnięto, iż wartość projektu jest zbyt wysoka. Kasator zwrócił uwagę, że konsekwencją tego pisma było odstąpienie przez PARP od wszelkich czynności administracyjnych. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę, że Minister stanowi władzę nadzorczą nad orzecznictwem Prezesa PARP, który podjął decyzję z zachowaniem jej minimalnych wymogów. A organ nadzorczy – jak podkreślił kasator – może na mocy art. 156 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. podjąć decyzję o nieważności decyzji organu niższego stopnia lub stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji organu niższego stopnia z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów opartych na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy zauważyć, że istota zagadnienia przedstawionego Sądowi w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pismo z [...] maja 2012 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji PARP z [...] marca 2006 r. ma charakter decyzji administracyjnej, a w konsekwencji – czy podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Rozstrzygnięcie tego problemu wymaga jednak uprzedniego wyjaśnienia, czy do pisma PARP z [...] marca 2006 r. stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące decyzji administracyjnej. Trzeba bowiem zauważyć, że pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z [...] maja 2012 r. wskazuje, iż ze strony PARP nie zapadła decyzja o odmowie dofinansowania realizacji projektu, a jednocześnie zawiera stwierdzenie bezzasadności wniosku o stwierdzenie nieważności pisma PARP z 3 marca 2006 r. (określanego przez skarżącego mianem decyzji). Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie, przybierające zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. formę decyzji administracyjnej, może zaś zostać podjęte jedynie w stosunku do decyzji administracyjnej (bądź postanowienia) wydanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym (por. M. Jaśkowska, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 938). Można zatem zbudować prawidłowość, że pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z [...] maja 2012 r. należałoby traktować jako decyzję administracyjną, o ile taki sam charakter miałoby pismo PARP z [...] marca 2006 r. W doktrynie podnosi się, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17-18). Wspomniane pismo PARP zostało wydane [...] marca 2006 r., a zatem przed wejściem w życie obowiązującej od 26 grudnia 2006 r. ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658), której art. 37 stanowi, że do postępowań w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie przepisów tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów k.p.a. oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania pisma PARP dopuszczalne było stosowanie regulacji k.p.a. we wspomnianych postępowaniach i – co należy podkreślić – także w przypadku, gdy udzielenie dofinansowania następowało w drodze umowy (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06). Takie rozwiązanie stosowano w przypadku, gdy można było wyróżnić sprawę administracyjną, w której rozstrzygano władczo o zawarciu lub odmowie zawarcia umowy. Przy czym, decydujące znaczenie miało tutaj to, czy przepisy ustawowe przyznawały danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06). W tym kontekście należy przeanalizować treść pisma PARP z [...] marca 2006 r. W piśmie tym PARP odniosła się do sugestii wnioskodawcy dotyczących oceny finansowej projektu, udzieliła mu informacji dotyczących sposobu analizowania jego zdolności finansowej oraz warunków, jakie powinien spełnić, by – przy założeniu merytorycznej poprawności projektu – uzyskał on w postępowaniu pozytywną ocenę. W konsekwencji należy więc przyjąć, że nie można kwalifikować ww. pisma PARP jako jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, dokonanego w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przeciwnie, ze względu na jego treść należy uznać, że miało ono charakter czynności materialno-technicznej o wyłącznie informacyjnym walorze. Tym samym, ocena legalności tego pisma nie mogła być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, o którym mowa w art. 156 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 938). Pozwala to uznać, że pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z [...] maja 2012 r. zawierające informację, iż wniosek o stwierdzenie nieważności pisma PARP z [...] marca 2006 r. jest bezpodstawny – nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym – nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro zaskarżone do Sądu I instancji pismo nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie ma charakteru decyzji administracyjnej, przeto zarzuty skargi kasacyjnej oparte na koncepcji, iż odnośne pismo stanowi decyzję administracyjną, nie wymagają odrębnego odniesienia. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.