I SA/Wa 308/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. własności nieruchomości położonej w K, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewid. [...] - utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę K. własności nieruchomości szczegółowo opisanej w sentencji decyzji z dniem [...] stycznia 1996 r., twierdząc w uzasadnieniu, iż pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym uniemożliwia stwierdzenie nabycia jej własności przez Gminę. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył Prezydent Miasta K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Sprzeciwił się uznaniu, iż użytkowanie wieczyste eliminuje możliwość komunalizacji, ponieważ użytkownik wieczysty może nie korzystać ze swego prawa, a korzystać z przedmiotowej nieruchomości może inny podmiot za wiedzą użytkownika wieczystego, lub bez jego wiedzy. W ocenie odwołującego się taki stan faktyczny może przesądzić o komunalizacji. 3. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że jest bezsporne, że w dniu 1 stycznia 1996 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym A. w K. Okoliczność ta świadczy o związaniu tego prawa z prawem własności Skarbu Państwa. Niezależnie od tego jak to prawo jest wykonywane, nie może dojść do sytuacji, w której, w wyniku komunalizacji nowy właściciel - gmina - będzie w sposób bezwzględny egzekwował swoje uprawnienia właścicielskie na nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym, praktycznie eliminując uprawnienia użytkownika wieczystego. Zdaniem organu, sens przepisów ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych, a w szczególności art. 23 ust. 1, polegał na doprowadzeniu do zgodności stanów faktycznych ze stanem prawnym ale tylko tam, gdzie to jest możliwe. W sprawie niniejszej, zdaniem organu, komunalizacja stałaby w sprzeczności z regulacyjnym jej charakterem. Pozostawanie nieruchomości w użytkowaniu wieczystym po orzeczeniu komunalizacji prowadziłoby do fikcyjności tego orzeczenia, ponieważ użytkownik wieczysty w każdym czasie mógłby realizować swoje uprawnienia, bez względu na to, czy realizował je poprzednio. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, gdy nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego, stanowi to istotną przeszkodę w wydaniu orzeczenia w sprawie komunalizacji w tym trybie. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska K; zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 z późn. zm.) - - domagała się uchylenia w całości decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2011 r. 2. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sądowa kontrola zgodności decyzji z prawem nie jest przeprowadzana dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna zostać przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji, ponieważ ustalenie wady decyzji powodującej stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale wręcz niedopuszczalną, w następnej zaś kolejności sąd obowiązany jest przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym, ponieważ ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego stanowiące podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a dopiero w ostatniej kolejności sąd przeprowadza kontrolę przestrzegania przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 460-461). 2. Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewid. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podniesione w skardze. 3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne, jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że uzasadnienie powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też uzasadnienie powinno umożliwiać zarówno organom nadzoru jak również sądom administracyjnym sprawdzenie, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych, a także rozważenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenie motywów rozstrzygnięcia. 4. Uwzględniając zakres regulacji art. 107 § 3 kpa, w ocenie Sądu uznać należało, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu, bowiem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wskazała faktów, które uznała za udowodnione, dowodów, na których się oparła, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiła wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest nie tylko ustaleń stanu faktycznego, do czego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa była zobowiązana, ale również w uzasadnieniu tym nie przedstawiono analizy stanu faktycznego, jak również nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, nie jest wystarczające jedynie wskazanie w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego, bowiem organ powinien był dokonać analizy tego przepisu, biorąc również pod uwagę inne przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie, oraz odnieść ten przepis do ustalonego w sprawie i opisanego w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego, w szczególności zważywszy, że zarówno wskazany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz przywołany w tym przepisie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 z późn. zm.) - zostały umieszczone w ostatnich rozdziałach obu ustaw - pierwszy w rozdziale 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - "Przepisy dostosowujące oraz przepisy końcowe", natomiast drugi - w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. - "Przepisy przejściowe i końcowe". Należało wiec zwrócić uwagę, że w przepisach przejściowych normuje się wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod działaniem prawa dotychczasowego, co jest nadzwyczaj istotne, jeśli następuje zmiana prawa w dziedzinach, które były już poprzednio przez prawo regulowane, natomiast w przepisach dostosowujących określa się sposób dostosowania się do nowych przepisów, przy czym, niedopuszczalne jest zamieszczanie w przepisach przejściowych i dostosowujących jakichkolwiek innych przepisów, a w szczególności takich, które wyrażałyby normy postępowania generalne i abstrakcyjne, czyli takie, które miałyby trwale obowiązywać. Zdaniem Sądu tak lakoniczne uzasadnienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie pozwala na przyjęcie, że organ ten zrealizował wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Konsekwencją naruszenia art. 107 § 3 kpa, było również naruszenie art. 8 i art. 11 kpa. Z określonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazanej w art. 11 kpa zasady przekonywania, wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek, m. in., należytego wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Realizacja tego obowiązku następuje poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oznacza, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie nie wyjaśnił należycie sprawy, naruszając tym samym art. 7, 77 i 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej - zarówno w zakresie stanu faktycznego sprawy jak również analizy przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie, przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tych przepisów - uniemożliwił Sądowi kontrolę poczynionych przez organ ustaleń, zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak również zastosowanej normy prawnej, czy też jej interpretacji. 5. Z uwagi na powyższe, badanie ewentualnych naruszeń przez organ przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne, dlatego też - jednakże nie przesądzając o wadliwości samego rozstrzygnięcia - zaskarżoną decyzję należało uchylić. IV. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.