II OZ 1082/12

Dnia 11 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2012 roku, sygn. akt IV SO/Wa 25/11 o odmowie wymierzenia Wójtowi Gminy Czosnów grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi H.M. na bezczynność Wójta Gminy Czosnów postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. 1 6 Postanowieniem z dnia 4 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek H.M. (dalej jako "skarżącą") o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Czosnów za nieprzekazanie w terminie skargi skarżącej na bezczynność Wójta Gminy Czosnów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 16 lutego 2010 r. skarżąca wniosła, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "p.p.s.a.") , o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Czosnów za niezastosowanie się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a.: "(...) w związku z kolejną skargą z 29 czerwca 2009r. na bezczynność Wójta Czosnowa złożoną w SKO oraz wydanym w tej sprawie kolejnym postanowieniem SKO z [...].09.2009r. [...], zobowiązującym Wójta do przekazania skargi w ciągu 30 dni do WSA [...]". Postanowieniem z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt IV SO/Wa 27/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. Na skutek wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 425/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, podnosząc w uzasadnieniu m.in., że Sąd I instancji kierując się jedynie odpowiedzią na wniosek Wójta Gminy Czosnów oraz postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wa 26/10, przyjął z góry, że skarżąca wniosła jedynie skargę na bezczynność Wójta Gminy Czosnów w przedmiocie niewykonania decyzji dotyczącej J.B., która została przekazana do Sądu i odrzucona postanowieniem z dnia 14 czerwca 2010 r., natomiast skarżąca żadnej innej skargi nie wnosiła. Takie stanowisko było przedwczesne, w tym znaczeniu, że wymagało uprzedniego wyjaśnienia przez Sąd I instancji, czy skarżąca oprócz skargi z dnia 29 czerwca 2009 r. na bezczynność Wójta Gminy Czosnów w sprawie niewyegzekwowania obowiązku polegającego na przywróceniu stosunków wodnych, wniosła także inną skargę na bezczynność Wójta w innym przedmiocie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji powinien był w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy rzeczywiście skarżąca wnosiła także skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie rozpoznania jej wniosku złożonego w dniu 6 października 2003 r., a dotyczącego wydania decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na jej działce przez A.G. Ponownie rozpoznając wniosek Sąd I Instancji wskazał, że zgodnie z wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął próbę ustalenia, czy skarżąca oprócz skargi z dnia 29 czerwca 2009 r. na bezczynność Wójta Gminy Czosnów w sprawie niewyegzekwowania obowiązku polegającego na przywróceniu stosunków wodnych, składała także inną skargę na bezczynność Wójta w innym przedmiocie. Pismem z dnia 25 października 2011 r. Sąd I instancji wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów wskazujących na to, że złożyła do Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy Czosnów w przedmiocie niewydania decyzji z jej wniosku z dnia 6 października 2003 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez A.G. na działce nr [...]/1 w A. lub inną skargę niż rozstrzygniętą postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wa 26/10 na bezczynność Wójta Czosnowa. W odpowiedzi na powyższe wezwania skarżąca nadesłała wyjaśnienie, że jej sprawa zarejestrowana w repertorium SO/Wa miała dotyczyć bezczynności Wójta w sprawie niewydania decyzji administracyjnej nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] w [...] przez A.G. Ponadto skarżąca nadesłała kserokopię pisma z dnia 29 czerwca 2009 r. adresowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oznaczonego numerem [...] i zatytułowanego "zażalenie na niewykonanie zalecenia SKO", a ponadto kserokopię postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r. oraz kserokopię postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Następnie pismem z dnia [...] marca 2012 r. Sąd I instancji wezwał Wójta Gminy Czosnów do wyjaśnienia, czy przekazał pismo skarżącej nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na wezwanie organ wskazał, że pismo skarżącej z dnia 29 czerwca 2009 r. oznaczone wskazanym wyżej numerem stanowi "załącznik nr 8 do przekazania skargi wraz z wyjaśnieniami" Urzędu Gminy Czosnów z dnia 14 grudnia 2009 r., przesłanego uprzednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. Sąd I instancji wezwał organ do nadesłania oryginału wniosku skarżącej z dnia 29 czerwca 2009 r. , nr [...] oraz złożenia wyjaśnień, czy wykonał wytyczne zawarte w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. [...]. Jednocześnie wyjaśniono organowi, że w Sądzie I instancji znajduje się oryginał skargi skarżącej z dnia [...] czerwca 2009 r., ale o numerze [...]. W odpowiedzi na to wezwanie organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie skarżącej oraz wyjaśnił, że wniosek z dnia 29 czerwca 2009 r. nr [...] skarżąca złożyła osobiście w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Sąd I instancji pismem z dnia 2 lipca 2012 r. wezwał organ do wyjaśnienia, czy wykonał wytyczne zawarte w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. [...] oraz do wyjaśnienia, czy pismo skarżącej z dnia 29 czerwca 2012 r., oznaczone numerem [...], złożone bezpośrednio w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu 29 czerwca 2009 r., zostało przekazane przez Kolegium do Wójta Gminy Czosnów. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 11 lipca 2012 r. organ poinformował, że wykonał wszystkie wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Jednocześnie Wójt wyjaśnił, że nie posiada oryginału pisma skarżącej z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. [...]. W ocenie Sądu I instancji, przedstawiony stan sprawy pozwala na przyjęcie, że wniosek skarżącej nie jest zasadny. Skarżąca w dniu 29 czerwca 2009 r. wniosła do organu dwie "skargi", jednakże nie można, zdaniem Sądu I instancji uznać, że zasługuje na uwzględnienie wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie jednej z tych skarg. Sąd I instancji podkreślił, że skarga do Sądu I instancji powinna być wniesiona za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Tymczasem, jak wynika z poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń, skargę na "niewykonanie zaleceń SKO z dnia [...].02.2008 r. przez Wójta gminy Czosnów" kierowaną do sądu administracyjnego skarżąca wniosła bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Oryginał tego pisma nie został przekazany Wójtowi Gminy Czosnów. W ocenie Sądu I instancji, nie można orzec o wymierzeniu organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, jeśli organ, na skutek wniesienia skargi do innego, niewłaściwego organu, nie był jej posiadaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Przedstawiła przebieg postępowania wskazując, że zaskarżone postanowienie jest błędne, bowiem nie doszło do przekazania jest skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł także w imieniu skarżącej pełnomocnik wyznaczony z urzędu. Podniósł następujące zarzuty: Po pierwsze, naruszenie przepisu art. 67 § 5 w związku z art. 34 i art. 35 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku dokonywania doręczeń pism pełnomocnikowi skarżącej w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sygn. akt IV SO/Wa 25/11, a tym samym uniemożliwienie świadczenia jej na bieżąco pomocy prawnej z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości obrony swoich praw. Po drugie, naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 65 § 1 w związku z art. 66 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie orzeczenia o wymierzeniu grzywny organowi, który nie wykonał zobowiązania wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., w sytuacji, w której organ niewłaściwy powinien przekazać skargę organowi właściwemu. Po trzecie, naruszenie 134 § 1 w związku ze art. 166 p.p.s.a. poprzez brak objęcia zakresem orzekania całości przedmiotu sprawy, w sytuacji w której pełnomocnik z urzędu nie mógł przedstawiać stosownych stanowisk w trakcie trwania postępowania, z jednoczesnym pominięciem wyjaśnienia przez Sąd I instancji braku przekazania skargi z dnia 29 czerwca 2009 roku, pomimo ustalenia jej faktycznego złożenia przez skarżącą. Wskazując na powyższe uchybienia zarzucił niniejszemu postępowaniu nieważność, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze wskazać należy, że w niniejszej sprawie zażalenia zostało złożone zarówno przez skarżącą jak i przez reprezentującego ją pełnomocnika. Zażalenia te zostały potraktowane jako jedno zażalenie na postanowienie z dnia 4 września 2012 r., bowiem w istocie pochodzą one od jednej strony. Po drugie, stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew twierdzeniom Sądu I instancji złożenie w niniejszej sprawie przez skarżącą skargi - pisma z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. [...] – za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zamiast za pośrednictwem Wójta Gminy Czosnów, nie uzasadniało twierdzenia, że na Wójta Gminy Czosnów nie może zostać nałożona grzywna w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z nieprzekazanie skargi skarżącej wraz z aktami sprawy. Należy jednak zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza w tym miejscu o konieczności nałożenia przedmiotowej grzywny, a jedynie stwierdza, że Sąd I instancji błędnie wyprowadził z faktu złożenia skargi za pośrednictwem niewłaściwego organu wniosek o niedopuszczalności nałożenia grzywny. Stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w oparciu o cytowany wyżej przepis, przekazało Wójtowi Gminy Czosnów kserokopię przedmiotowej skargi. Brak było przeszkód, żeby Wójt Gminy Czosnów, w celu przekazania skargi wraz z aktami sprawy do Sądu I instancji, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o nadesłanie jej oryginału (co uczynił dopiero na etapie niniejszego postępowania) lub wezwał skarżącą do przedłożenia oryginału pisma. Ponadto, Wójt mógł również przekazać wraz z aktami kserokopię skargi, a braki formalne w tym zakresie byłyby przedmiotem wezwania Sądu I instancji. Zaniechania w tym zakresie mogą niewątpliwie być rozpatrywane w kategorii bezczynności organu uzasadniającej wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Po trzecie, na uwzględnienie zasługują zarzuty zażalenia w zakresie w jakim kwestionują one brak doręczania skarżącej pism w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r. przyznano skarżącej prawo pomocy między innymi poprzez ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Pełnomocnik był zawiadamiany o czynnościach w sprawie, doręczono mu między innymi uprzednio wydane postanowienie Sądu I instancji z dnia 4 marca 2011 r. o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny, a także uchylające je postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. Następnie jednak wezwanie z dnia 24 października 2011 r. skierowano, wbrew dyspozycji art. 67 § 5 p.p.s.a., bezpośrednio do skarżącej. Ponadto Sąd I instancji prowadził opisaną wyżej korespondencję z organem administracji, jednak z akt sprawy nie wynika, żeby jakiekolwiek odpisy pism składanych przez ten organ było doręczane stronie. Również zaskarżone postanowienie z dnia 4 września 2012 r. błędnie doręczono do rąk skarżącej, a dopiero po złożeniu przez nią zażalenia do rąk jej pełnomocnika. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będzie zobowiązany, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym rozstrzygnięciu, ponownie dokonać analizy akt sprawy i ocenić, czy i kiedy doszło do przekazania skargi skarżącej złożonej pismem z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. KOA/3753/Wo/08 oraz ewentualnie rozważyć, czy istnieją podstawy do uznania, że Wójt Gminy Czosnów nie zastosował się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc czy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji zobowiązany będzie doręczać wszelką korespondencję pełnomocnikowi skarżącej. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 1 2