II OZ 99/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1798/12 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1798/12, po rozpoznaniu wniosku M. A., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że skarżąca wniosła o wstrzymanie zaskarżonej i swojego wniosku w ogóle nie uzasadniła. Wniosek zawiera jedynie żądanie wstrzymania wykonania, nie wskazuje natomiast na okoliczności, które czyniłyby ten wniosek zasadnym. Skarżąca nie wykazała tym samym, jakie negatywne bądź nieodwracalne skutki rodzą dla niej te decyzje lub jakie szkody poniesie w wyniku ich wykonania. Zdaniem Sądu sam fakt udzielenia pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wniesienie przedmiotowego wniosku, gdyż ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Sąd podkreślił, że ryzyko prowadzenia robót budowlanych w sytuacji złożenia skargi na decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę, spoczywa na inwestorze, prowadzi on bowiem swoją inwestycję w sytuacji niepewnej jaką jest możliwość uchylenia decyzji przez Sąd. Istotną kwestią jest również i to, iż zarówno pojęcie "znacznej szkody" jak i pojęcie "trudnych do odwrócenia skutków" nie odnosi się jedynie do strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale również do interesu innych uczestników postępowania oraz interesu publicznego. W przypadku konfliktu interesów, Sąd powinien wyważyć interesy stron oraz interes publiczny, oceniając, który z tych interesów jest ważniejszy i bardziej zasługuje na uwzględnienie. Sąd w przedmiotowej sprawie miał na względzie, że ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może naruszyć interes inwestora powodując opóźnienia w pracach, a co za tym idzie spowodować dla niego straty finansowe. Z tych względów Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. Skarżąca w zażaleniu na powyższe postanowienie podniosła, że w skardze wskazała na uchybienia organów w kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja – pozwolenie na budowę została wydana z naruszeniem prawa, co ma bezpośredni wpływ na naruszenie prawa skarżącej do posiadania nieruchomości w stanie wolnym od naruszeń przez inne budynki/budowle, znajdujące się na działce sąsiadującej. Skoro postępowanie przed WSA zmierza do weryfikacji zgodności z prawem decyzji – pozwolenia na budowę oraz rozbudowę budynku należącego do inwestora, to należy dojść do wniosku, że w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji inwestor poniesie szkodę w wyniku obowiązku przywrócenia budowy do stanu poprzedniego. Skarżąca zaś – w przypadku kontynuowania inwestycji polegającej na rozbudowie już istniejącego budynku – poniesie szkodę poprzez nieuzyskanie na rynku ceny za swą nieruchomość takiej, jaką mogłaby uzyskać, gdyby wartość należącej do niej nieruchomości nie obniżyła zbyt wysoka nieruchomość należąca do inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został w żaden sposób uzasadniony. Nie zawiera on okoliczności, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić stronie skarżącej znaczną szkodę lub wywoływałoby trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten brak wniosku miał charakter braku usuwalnego. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że w sytuacji braków we wniosku polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, należy wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 338 oraz powołane tam orzecznictwo). Zauważyć należy, iż Sąd Wojewódzki wydając zaskarżone postanowienie, nie skorzystał z możliwości, jaką stwarza przepis art. 49 § 1 p.p.s.a. i nie wezwał skarżącej do uzupełnienia wniosku, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana przez skarżącą w zażaleniu okoliczność związana z ewentualnym obniżeniem wartości jej nieruchomości, nie uzasadnia zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Wskazać należy, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Konieczne jest przy tym przytoczenie spójnej argumentacji, popartej faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe wywody strony, dotyczące obawy związanej z obniżeniem wartości jej działki, nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie skarżącej powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. W niniejszej sprawie uznać należy, że skarżąca nie wskazała w istocie na czym miałyby polegać nieodwracalne skutki wykonania decyzji, a tym samym nie wskazała okoliczności, które świadczą o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej. Odnosząc się natomiast do przytoczonych w zażaleniu okoliczności związanych z uchybieniami organów przy zatwierdzaniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę to wskazać należy, że są to okoliczności dotyczące merytorycznego rozpoznania sprawy i nie uzasadniają one wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnym do odwrócenia skutkom. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być zastąpiona merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności lub nawet przypuszczeniami co do tej oceny. W tej sytuacji, wobec braku zaistnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należało uznać, że zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.